Zgodnie z ustawą stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina ustala, biorąc pod uwagę: liczbę mieszkańców, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Z pobranych opłat gmina może pokrywać wyłącznie koszty funkcjonowania systemu, tj. w szczególności koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu, edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami oraz pozostałe – szczegółowo wymienione w ustawie cele.

Nieprecyzyjne kryteria

Wyżej wymienione składniki, na podstawie których gminy mają ustalać wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, są, jak łatwo zauważyć, mało precyzyjne. Można postawić przykładowo pytanie: czy budowa nowego budynku dla pracowników gminy stanowi koszt niezbędny dla obsługi systemu, który może zostać przerzucony na jego użytkowników?

Jednocześnie dużym problemem przedsiębiorców jest brak maksymalnej wysokości stawki opłat dla właścicieli nieruchomości niezamieszkanych.

Trybunał orzekł

Tymczasem już w 2013 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r. (sygn. akt K 17/12) uznał, że ustawa w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodna z konstytucją (art. 6k ust. 1 i 2 ustawy niezgodny z art. 84 i 217 konstytucji – wyrok ) – takie ograniczenie nie zostało przez Sejm wprowadzone w zakresie stawek dla przedsiębiorców. KOMENTARZ EKSPERTA

Pominięty wyrok

Uchwalając nowelizację ustawy wykonującej wyrok – wprowadzono jedynie maksymalne stawki opłat dla mieszkańców.

Uzasadnienie nowelizacji ustawy w żadnym miejscu nie wspomina jednak o ograniczeniu stawek dla nieruchomości niezamieszkanych (przedsiębiorców) oraz dlaczego Sejm nie zdecydował się na wykonanie wyroku w tym zakresie.

W konsekwencji – obecnie nadal brak jest ograniczenia wysokości stawek dla przedsiębiorców. Uchwała gminy może więc określać ją we własnym zakresie (o ile uwzględnia określone w ustawie, nieprecyzyjne wytyczne).

W efekcie – skoro stawki mieszkańców podlegają ograniczeniu, a stawki przedsiębiorców nie – system gospodarowania odpadami komunalnymi może być utrzymywany w przeważającej mierze przez przedsiębiorców. Tak też w praktyce się dzieje.

Co ciekawe – powyższy stan rzeczy nie jest również kwestionowany przez sądy administracyjne, które wskazują w niektórych wyrokach, że koszt funkcjonowania systemu nie musi być sprawiedliwie rozłożony na wszystkich jego użytkowników.

Bez powodzenia w sądzie

Skoro więc wyrok Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie przesądził, że brak maksymalnych stawek jest niekonstytucyjny, a Sejm nie wykonał wyroku – czy w takich okolicznościach można zakwestionować uchwałę gminy ustalającą stawki jako wydaną na podstawie niezgodnego z konstytucją przepisu?

Niestety, dotychczasowe próby zakończyły się niepowodzeniem.

Przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 24 stycznia 2014 r. (sygn. akt I SA/Bk 524/13) uznano, że zarzut wydania zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy uznać za nieskuteczny. W ocenie sądu Trybunał nie stwierdził bowiem jako takiej niekonstytucyjności przepisu, a jedynie orzekł, że jest on niezgodny z konstytucją w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Upraszczając: Trybunał orzekł, że przepis nie zawiera normy, którą powinien zawierać (jest to zatem pominięcie prawodawcze), jego aktualna treść nie narusza jednak konstytucji. Skutkiem orzeczenia nie jest więc stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu, lecz zobowiązanie ustawodawcy do wyznaczenia granic, w jakich gminy mogą realizować kompetencję do ustalania wysokości opłaty lokalnej. Takie działania prawodawcze powinny zostać podjęte niezwłocznie po opublikowaniu wyroku Trybunału. Skoro jednak Sejm nie zmienił przepisu w zakresie dotyczącym przedsiębiorców, to w dalszym ciągu pozostaje przepis, w którym brak uregulowania jest niezgodny z konstytucją, ale to, co zawiera, jest w porządku. W efekcie wszyscy mają świadomość nieprawidłowości, ale dopóki Sejm nie wyrazi dobrej woli i nie zmieni ustawy, uchwały gmin ustalające stawki nie mogą być kwestionowane jako oparte wyłącznie na niekonstytucyjnym przepisie.

Powyższe ma o tyle poważne konsekwencje, że nadal wydawane są uchwały na podstawie przepisu, który nie przewiduje ograniczenia dowolności gmin w kształtowaniu stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkanych.

Żaden przedsiębiorca nie może więc z góry przewidzieć, ile maksymalnie zapłaci, jeśli system gospodarowania odpadami na terenie jego gminy zostanie poszerzony o nieruchomości niezamieszkane.

Inne metody

Badania rynkowe również na nic się zdadzą. Z prostego powodu: ustalane przez gminy stawki opłat nie muszą być rynkowe (co wielokrotnie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych), ale mają „równoważyć koszty funkcjonowania systemu”.

Próba zakwestionowania stawek poprzez porównanie z występującymi w innych gminach również może okazać się bezcelowe, bowiem na obszarze kraju stawki znacznie się różnią, przykładowo w jednej gminie stawka za odbiór pojemnika o pojemności 1,1 m sześc. z odpadami zbieranymi selektywnie wynosi 124 zł miesięczne, a w innej tę usługę wyceniono na 313,50 zł miesięcznie.

Warto również zwrócić uwagę, że gminy nie mogą osiągać dodatkowych zysków z opłat śmieciowych. Tymczasem w wyniku kontroli Najwyższej Izby Kontroli przeprowadzonej od 1 stycznia 2013 r. do 30 września 2014 r. w 24 gminach stwierdzono, że w 14 z nich uzyskiwano nadwyżki dochodów nad wydatkami na gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższe działania tłumaczone są trudnościami w zbilansowaniu przychodów z kosztami z uwagi na brak doświadczenia i stabilizowanie się systemu, dynamiczne zmiany składanych deklaracji i ich korekty.

WAŻNE Z pobranych opłat gmina może pokrywać wyłącznie koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Nie powinny one stanowić źródła zysków dla gminy.

Porównanie metod naliczanie opłaty

KOMENTARZ EKSPERTA

Niekonstytucyjny przepis

dr Mariusz Bidziński wykładowca na Uniwersytecie Humanistyczno-Społecznym SWPS i wspólnik w kancelarii Chmaj i Wspólnicy

Trybunał Konstytucyjny, orzekając o zgodności przepisów o opłacie adiacenckiej (sygn. SK 19/06), stwierdził, że art. 168 konstytucji upoważnia ustawodawcę do normowania w drodze aktów prawa miejscowego tych elementów stosunku daninowego, które decydują o wysokości danin, pod warunkiem że ustawa wyznaczy precyzyjnie granice kompetencji organów tych jednostek. Ustawa o czystości i porządku w gminie zawężyła katalog podmiotów objętych przepisami, co dało możliwość nakładania wysokich opłat na przedsiębiorców za odbiór odpadów komunalnych. Przedsiębiorcy mogą jednak bronić się przed tymi opłatami, bowiem w przypadku gwarancji dotyczących nakładania podatków i opłat konstytucja nie rozróżnia praw jednostek i osób prawnych. Potwierdza to orzeczenie TK (sygn. K 17/12), gdzie również nie poczyniono takiego rozróżnienia. W każdym przypadku wymaga się zatem wskazania w ustawie maksymalnych stawek. Tym samym przepisy ustawy oraz uchwały nieuwzględniające widełek finansowych wobec przedsiębiorców mogą być uznane za niezgodne z konstytucją.