Organy nadzoru mogą je kwestionować, bo w istocie będą one refundacjami. Za nielegalne może być też uznane przekazanie wsparcia dla zakładu budżetowego.
Pytanie o możliwość pokrywania mieszkańcom przez gminy zaległych opłat za wodę i ścieki staje się aktualne, bo w ostatnim czasie wiele przedsiębiorstw zajmujących się dostarczaniem wody i odbiorem ścieków wygrywa w sądach spory o stawki opłat. Przykładem jest np. Konin, gdzie wygrana w sądzie oznaczała, że w życie weszły stawki cennika, który w 2021 r. nie został zatwierdzony przez Wody Polskie. W efekcie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne może naliczyć mieszkańcom wyrównanie między stawkami obowiązującymi od 2018 r. a tymi, które mogą stosować w wyniku wygranego sporu. Burmistrz miasta jednak uznał, że takie wyrównanie może być zbyt uciążliwe dla portfeli mieszkańców. Dlatego 25 października 2023 r. radni przyjęli uchwałę, na mocy której miasto dopłaci różnicę w wysokości taryf pomiędzy czerwcem 2021 r. a grudniem 2022 r. ze swojego budżetu, a płatność ma być rozłożona na 10 lat.
Ustawa dopuszcza
W opisanej sytuacji powstaje jednak pytanie, czy taka uchwała jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 24 ust. 6 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 537; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1688; dalej: u.z.z.w.) „rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu”. Pod pojęciem taryfowej grupy odbiorców usług, jak postanowiono w art. 2 pkt 13 u.z.z.w – rozumie się „odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi”. Z kolei z art. 2 pkt 2 u.z.z.w. wynika, że pod pojęciem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego „należy rozumieć przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r. poz. 221; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność”.
A zatem nie ma wątpliwości co do tego, że rada gminy (miasta) jest uprawniona do przyznaniu dopłat dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług, przy czym musi podjąć stosowną uchwałę.
Ograniczenie co do beneficjentów
Z powyższych przepisów należy jednak wnioskować, że beneficjentem dotacji może być przedsiębiorstwo wodociągowe o różnym statusie prawnym, tj.: przedsiębiorca (rozumiany jako „osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą”), jak i gminna jednostka organizacyjna. W pierwszym przypadku w praktyce występują często przedsiębiorcy w formie spółek prawa handlowego (sp. z o.o.), natomiast w drugim – samo rządowe zakłady budżetowe. Spółki handlowe zasadniczo działają na podstawie przepisów kodeksu spółek handlowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1467; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1705).
Natomiast specyfika funkcjonowania zakładów budżetowych uregulowana jest w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1872; dalej: u.f.p.). Mianowicie w art. 15 u.f.p. postanowiono m.in., że samorządowy zakład budżetowy odpłatnie wykonuje zadania, pokrywając koszty swojej działalności z przychodów własnych. Podstawą gospodarki finansowej samorządowego zakładu budżetowego jest roczny plan finansowy obejmujący przychody, w tym dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, koszty i inne obciążenia, stan środków obrotowych, stan należności i zobowiązań na początek i koniec okresu oraz rozliczenia z budżetem JST. Samorządowy zakład budżetowy może otrzymywać z budżetu JST:
1) dotacje przedmiotowe;
2) dotacje celowe na zadania bieżące finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3;
3) dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji.
Tym samym należy uznać, że co do zasady uchwała w sprawie dopłat do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest legalną formą wsparcia finansowego; niezależnie od tego, czy przedsiębiorstwo jest spółką, czy zakładem budżetowym.
Problem czasu przeszłego
W pewnych okolicznościach podjęcie wspomnianej uchwały może być jednak problematyczne, szczególnie w sytuacji, gdy „dopłaty” mają dotyczyć wykonanych już wcześniej usług z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków (czyli z punktu widzenia prawa: już zaistniałych stanów faktycznych). A to dlatego, że w znaczeniu ww. przepisu dopłaty (podobnie jak dotacje) powinny bowiem odnosić się do przyszłych stanów faktycznych. Natomiast wsteczne przyznawanie pieniędzy w istocie stanowi refundację kosztów wykonanych już ww. usług.
Pośrednio argumentacji w tym zakresie dostarcza uzasadnienie zawarte w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z 4 stycznia 2023 r. (nr 5/2023; https://bip.kielce.rio.gov.pl). W rozstrzygnięciu tym wskazano m.in.: „W par. 3 badanej uchwały zapisano iż «dopłata określona w par. 1 obowiązywać będzie w okresie od zatwierdzenia przez organ regulacyjny czyli Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie taryfy na terenie Gminy (…) do upływu terminu obowiązywania nowych taryf, tj. na okres trzech lat (36 miesięcy w okresie 2023–2025)». Jednocześnie w par. 6 zapisano iż «uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od uzyskania od organu regulacyjnego prawomocnej decyzji zatwierdzającej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy (….)». Kolegium izby stwierdziło, iż «z tak sformułowanych zapisów nie można ustalić w sposób jednoznaczny, w jakim okresie obowiązywać będzie ustalona przez Radę Miejskiej w (….) dopłata dla zbiorowego odprowadzania ścieków. Jeżeli bowiem Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie dokonają zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w trakcie roku budżetowego 2023 (np. w lutym 2023), to nie zostanie spełniony zapis par. 3 badanej uchwały, iż dopłaty te ustalone są na okres trzech lat (36 miesięcy w okresie 2023–2025), okres 36-miesięczny wskazany w uchwale rozpoczynając się bowiem w lutym 2023 r. zakończyłby się w styczniu 2026 r.”.
Pomocne może być także rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubuskiego z 13 czerwca 2016 r. (nr NK-I.4131.181.2016; http://dzienniki.luw.pl), gdzie stwierdzono m.in., że: „W piśmiennictwie wskazuje się, że rada gminy może podjąć uchwałę w dowolnym momencie i przede wszystkim nie jest on w żaden sposób związany z procedurą ustalania taryf. Z uprawnienia wskazanego w ust. 6 rada gminy może skorzystać niezależnie od tego, w jaki sposób taryfa wchodzi w życie, gdyż procedura uchwalania dopłat ma charakter w pełni autonomiczny (tak Ł. Ciszewicz w: «Charakter prawny i skutki podatkowe dopłat», WiK 2006, nr 5). Jednakże podjęcie uchwały o dopłacie już po zatwierdzeniu taryfy nie może wywołać skutku w postaci zmiany opłaty za wodę i ścieki uiszczanej przez odbiorców z uwagi na jednoznaczny art. 20 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok. (….)”.
Wracając do użytego na wstępie przykładu Konina: otóż w podanych okolicznościach może budzić pewne wątpliwości forma prawna „dopłat”. Uchwała rady miasta bowiem opiera się na ww. podstawie prawnej z art. 24 ust. 6 u.z.z.w., która budzi wątpliwości co do jej zastosowania. W tym miejscu warto jednak uściślić, że dyskusyjne jest nie tyle przekazanie środków do przedsiębiorstwa wodociągowego działającego w formie spółki, ile zastosowana forma uchwały na podstawie ww. przepisu. Dla przekazania „dopłat” (dla spółki) prawdopodobnie bezpieczniej byłoby zastosować mechanizm z art. 177 k.s.h., gdzie postanowiono, że „umowa spółki może zobowiązywać wspólników do dopłat w granicach liczbowo oznaczonej wysokości w stosunku do udziału. Dopłaty powinny być nakładane i uiszczane przez wspólników równomiernie w stosunku do ich udziałów”. Rzecz jasna warunkiem zastosowania tego mechanizmu są odpowiednie zapisy przyjęte w umowie spółki, o ile wspólnikiem spółki jest samorząd. Chodzi więc tu o spółki samorządowe (komunalne). Natomiast uściślenie warunków dopłat mogłoby nastąpić w umowie/ porozumieniu zawartym pomiędzy gminą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.
Dla zakładu budżetowego – nielegalne
Zgoła odrębnie należałoby ocenić sytuację, w której przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne posiadałoby status zakładu budżetowego. Jak już wyżej sygnalizowano, ten specyficzny podmiot, który nie posiada osobowości prawnej, może korzystać ze wsparcia budżetowego tylko w określonych formach, które również doprecyzowano. Co do zasady wsparcie zewnętrzne ma tu formę dotacji celowych i przedmiotowych. Dotacje w znaczeniu formalno-prawnym nie są zaś refundacją. W konsekwencji uchwała rady gminy w sprawie „dopłat” do już zaistniałych stanów faktycznych – czyli wykonanych usług z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków – może budzić poważne wątpliwości co do jej legalności.
Należy jednocześnie dodać, że uchwałę podejmowaną w trybie art. 24 ust. 6 u.z.z.w. weryfikuje właściwy organ nadzoru. Z danych zawartych w wojewódzkich dziennikach urzędowych wynika zaś, że kwestia tej właściwości nie jest traktowana w sposób jednorodny. Występują bowiem zarówno rozstrzygnięcia nadzorcze wydawane przez wojewodów, jak i przez regionalne izby obrachunkowe. W każdym razie każdy przypadek musi być rozpatrywany odrębnie i autonomicznie. Ostatecznie to organ nadzoru będzie decydował o legalności uchwały w tym zakresie podjętej na podstawie ww. art. 24 ust. 6 u.z.z.w. ©℗
