E-doręczenia: szkoły i przedszkola nie wiedzą, kiedy startują

Nie jest jednoznaczne, od kiedy samorządowe jednostki budżetowe będą przesyłać korespondencję poleconą drogą elektroniczną. Czy już od 10 grudnia br. ‒ tak samo jak JST, czy może dopiero od 1 stycznia 2025 r.? Dla Ministerstwa Cyfryzacji kluczowa jest pierwsza data, ale z przepisów ona nie wynika.

Od 10 grudnia 2023 r. obowiązek e-doręczeń obejmie jednostki samorządu terytorialnego i ich związki oraz związki metropolitalne, a także samorządowe zakłady budżetowe. Potwierdza to zarówno art. 155 ust. 6 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 285; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1860; dalej: u.d.e.), jak i terminarz zamieszczony na stronie Ministerstwa Cyfryzacji. Ale czy obowiązek stosowania e-doręczeń już od 10 grudnia br. dotyczy również samorządowych jednostek budżetowych? Co do tego istnieje spór, a jego źródłem jest luka w przepisach.

Ramka 1

Chodzi o to, że samorządowe jednostki budżetowe nie zostały wskazane wprost ani w powyższym art. 155 ust. 6 u.d.e., ani w innych przepisach dotyczących harmonogramu wprowadzania e-doręczeń. I choć są argumenty przemawiające za tym, by – zgodnie z art. 155 ust. 9 u.d.e. ‒ zaliczyć je do innych podmiotów publicznych (niewymienionych z nazwy w art. 155), które muszą stosować nowe przepisy od 1 stycznia 2025 r., to ministerstwo się do tej koncepcji nie przychyla. A problem dotyczy niemałego grona, bo w tej formie działają nie tylko publiczne szkoły i przedszkola ‒ których skądinąd na terenie całego kraju są tysiące ‒ lecz także straże gminne, domy kultury czy domy pomocy społecznej. Pytania zaś, do której grupy zaliczyć jednostki budżetowe, słychać tym głośniej, im bliżej 10 grudnia.

Pogląd pierwszy: od 1 stycznia 2025 r.

Zwolennicy koncepcji, by samorządowe jednostki budżetowe zaliczyć do innych podmiotów publicznych, uważają, że z literalnego brzmienia przepisu nie można wysnuć, iż ustawodawca chciał objąć je obowiązkiem już od 10 grudnia br. Takiego zdania jest m.in. Mateusz Karciarz z kancelarii Jerzmanowski i Wspólnicy. Jak wskazuje, nie wymienia ich bowiem art. 155 ust. 6 u.d.e. i nie sposób ich zakwalifikować pośrednio do żadnej z grup wskazanych w tym przepisie: ani do zakładów budżetowych (te są bowiem innymi prawnymi formami działania niż jednostki budżetowe, ani do JST. Pod tym ostatnim pojęciem należy rozumieć tylko organy JST, a nie samorządowe jednostki organizacyjne.

opinia eksperta

Poprawki przepadły, ale warto do nich wrócić

Samorządowe jednostki budżetowe niewątpliwie powinny funkcjonować w systemie e-doręczeń od tego samego dnia, co tworzące je jednostki samorządu terytorialnego oraz samorządowe zakłady budżetowe. Jednak ustawodawca nie wymienił ich wprost w żadnym z ustępów art. 155 u.d.e., a tym samym, moim zdaniem, zakwalifikować należy je do grupy innych podmiotów publicznych, które będą zobowiązane stosować e-doręczenia od 1 stycznia 2025 r.

Trudno zgodzić się z argumentacją, że samorządowe zakłady budżetowe jako podmioty niemające swojej osobowości prawnej, działające w ramach osobowości prawnej JST je tworzących, powinny stosować e-doręczenia od 10 grudnia 2023 r., są wszak bowiem „częścią” JST. Takie stanowisko byłoby akceptowalne, gdyby ustawodawca nie wymienił odrębnie od JST samorządowych zakładów budżetowych. Co więcej, w dwóch pierwszych ustępach art. 155 u.d.e. jednostki budżetowe zostały wymienione, co tylko przeczy tezie o stosowaniu e-doręczeń dla samorządowych jednostek budżetowych od 10 grudnia. Warto również zauważyć, że zgodnie z zawartą w przepisach u.d.e. definicją podmiotu publicznego podstawową grupą takich podmiotów są jednostki sektora finansów publicznych. W art. 9 ustawy o finansach publicznych ustawodawca zaś wyraźnie oddziela same jednostki samorządu terytorialnego (pkt 2) od ich jednostek organizacyjnych, takich jak jednostki budżetowe (pkt 3) czy samorządowe zakłady budżetowe (pkt 4). Analiza sposobu skonstruowania poszczególnych ustępów w art. 155 u.d.e. wskazuje przy tym na posługiwanie się przez ustawodawcę nazwami grup podmiotów właśnie z tego przepisu ustawy o finansach publicznych.

Jednocześnie warto zauważyć, że Ministerstwo Cyfryzacji zauważyło brak tej grupy podmiotów w art. 155 u.d.e., bo jeszcze w lipcu br. do Sejmu trafił rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z rozwojem e-administracji, mocą którego próbowano znowelizować ust. 6 tego artykułu poprzez zastąpienie zwrotu „samorządowe zakłady budżetowe” wyrazami „jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej”. Taka zmiana niewątpliwie rozstrzygnęłaby, że również samorządowe jednostki budżetowe są zobligowane stosować e-doręczenia od 10 grudnia. Projektu jednak nie zdążono przyjąć i ostatecznie we wrześniu został wycofany.

Co można radzić? Warto pamiętać o tym, że ustawowe terminy z art. 155 u.d.e. z założenia są terminami maksymalnymi, co oznacza, że nie ma przeszkód, aby samorządowe jednostki budżetowe również od 10 grudnia stosowały e-doręczenia – chociażby z uwagi na ułatwienia, jakie pojawiają się w przypadku stosowania przez daną JST oraz jej jednostki organizacyjne wspólnego systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją (EZD). Niewątpliwie jednak pominięcie przez ustawodawcę tej grupy podmiotów (w świetle obecnych działań MC uznać należy, że nieświadome) powoduje, że podmioty te będą zobligowane do stosowania w ramach e-doręczeń publicznej usługi hybrydowej (PUH) wcześniej niż same JST oraz samorządowe zakłady budżetowe, bo od 1 stycznia 2025 r. (zamiast od 1 października 2029 r.). Dobrze by było wobec tego, aby w nadchodzącej kadencji nowy minister cyfryzacji pochylił się nad tym problemem i przesunął stosowanie PUH przez samorządowe jednostki budżetowe również na 1 października 2029 r. ©℗

Kolejnym argumentem zwolenników teorii, że chodzi o kolejny rok, jest to, że gdyby było inaczej, powyższy przepis nie wymieniałby – obok JST – również samorządowych zakładów budżetowych czy też związków samorządów. I skoro w art. 155 ust. 6 u.d.e. ustawodawca wymienił m.in. zakłady budżetowe, to one oczywiście są objęte obowiązkiem stosowania e-doręczeń od 10 grudnia 2023 r. Natomiast do jednostek budżetowych należałoby raczej zastosować art. 155 ust. 9 u.d.e., który przewiduje wdrożenie systemu e-doręczeń w „innych podmiotach publicznych” dopiero od 1 stycznia 2025 r.

Ramka 2

– Nie można wykluczyć, że przyjęta konstrukcja przepisu i to, że nie wymieniono w nim enumeratywnie jednostek budżetowych, to przeoczenie. Zakładając racjonalność ustawodawcy, powinno się to jednak zaklasyfikować jako intencjonalne działanie – ocenia prof. Martyna Wilbrandt-Gotowicz, kierowniczka Katedry Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji UKSW.

Pogląd drugi: mowa o grudniu

Drugi pogląd mówi, że wspomniany termin z art. 155 ust. 6 u.d.e. dotyczy jak najbardziej również samorządowych jednostek budżetowych, bo w sensie organizacyjnym szkoła, przedszkole, zespół szkół są formą wykonywania zadań w zakresie określonym m.in. przez prawo oświatowe. I do tego drugiego poglądu skłania się Ministerstwo Cyfryzacji. W stanowisku opublikowanym na jego stronie (www.gov.pl/web/e-doreczenia/pytania-i-odpowiedzi) można przeczytać, że resort uważa, iż ten przepis dotyczy również samorządowych jednostek budżetowych. „Za działalność tych podmiotów odpowiada organ prowadzący. Organizacyjnie są one formą wykonywania jego zadań oświatowych i zespołem środków wyodrębnionym ze środków organu prowadzącego. Nie mają osobowości prawnej, swoje wydatki pokrywają bezpośrednio z budżetu organu prowadzącego, a dochody odprowadzają na jego rachunek. Z tych powodów termin na wprowadzenie e-doręczeń jest dla nich taki sam jak dla organu prowadzącego, który je założył” – napisało ministerstwo w odpowiedzi na pytanie.

Tym samym termin stosowania przepisów w zakresie doręczeń elektronicznych dla wspomnianych podmiotów powinien być taki sam jak dla organu prowadzącego, który je założył. „A zatem, gdy organem prowadzącym dla nich jest JST, to w ślad za tym jednostki budżetowe powinny stosować e-doręczenia od 10 grudnia 2023 r.” – wynika ze stanowiska resortu. Dodano jednak, że ta odpowiedź nie jest oficjalną wykładnią prawa.

Ministerstwo w swojej argumentacji na zasadzie analogii powołuje się na art. 155 ust. 1 u.d.e., który wskazuje, że w przypadku administracji rządowej organy oraz jednostki budżetowe obsługujące te organy zostały wymienione obok siebie. Tyle tylko, że taki argument raczej wzmacnia tezę, żeby jednostki budżetowe traktować – na gruncie u.d.e. – oddzielnie od organów. Skoro bowiem w przypadku administracji rządowej ustawodawca wymienił oddzielnie, obok organów, jednostki budżetowe, aby obie te kategorie objąć obowiązkiem e-doręczeń od 10 grudnia 2023 r., to gdyby chciał zrobić tak samo w przypadku administracji samorządowej, to też wprost wymieniłby w art. 155 ust. 6 u.d.e. samorządowe jednostki budżetowe. A jednak tego nie zrobił.

Warto pamiętać, że choć samorządowe jednostki budżetowe rzeczywiście nie mają osobowości prawnej, to jednak w obrocie prawnym w określonych sytuacjach, np. podatkowych, są taktowane jako odrębne podmioty (zob. interpretacja podatkowa nr ILPP1/443-928/13-2/AI z 8 stycznia 2014 r. Izby Skarbowej w Poznaniu, interpretacja podatkowa nr IPTPP1/443-82/14-4/MW z 10 kwietnia 2014 r. Izby Skarbowej w Łodzi). „Jednostki organizacyjne posiadają wyodrębniony zespół środków organizacyjnych, majątkowych, jak również osobowych, co pozwala tym jednostkom na samodzielne działanie związane z wykonywaniem różnorakich zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, przez którą zostały powołane. Posiadają ustaloną w statutach odrębną strukturę organizacyjną, własny zakres działania oraz są uczestnikami obrotu gospodarczego” – czytamy w przywołanych interpretacjach. Nie ma więc generalnych przeszkód, aby tak samo traktować je w kontekście przepisów o e-doręczeniach, w sytuacji gdy ustawodawca sformułował przepisy w określonym brzmieniu.

Co z usługą hybrydową?

Wątpliwości dotyczące statusu samorządowych jednostek budżetowych w kontekście u.d.e. oddziałują nie tylko na to, kiedy powinny one wdrożyć system e-doręczeń, lecz także na to, czy będą korzystały z wydłużonego okresu zwolnienia od obowiązku stosowania usługi hybrydowej. Otóż z literalnego brzmienia art. 155 ust. 6 u.d.e. publicznej usługi hybrydowej do 30 września 2029 r. nie będą musiały stosować jedynie JST i ich związki, a także związki metropolitalne oraz samorządowe zakłady budżetowe, a więc dokładnie te same podmioty, które od 10 grudnia 2023 r. będą zobowiązane stosować system e-doręczeń.

Warto zatem zauważyć, że jeśli samorządowe jednostki budżetowe potraktujemy, zgodnie z wykładnią Ministerstwa Cyfryzacji, jako podmioty mieszczące się w zakresie pojęcia „jednostek samorządu terytorialnego”, a co za tym idzie, zobowiązane do wdrożenia e-doręczeń do 10 grudnia 2023 r., to aż do 2029 r. obejmie je zwolnienie od obowiązku korzystania z usługi hybrydowej. Jeśli jednak przyjmiemy koncepcję, że na gruncie u.d.e. samorządowe jednostki organizacyjne stanowią odrębną kategorię podmiotów, to wówczas zgodnie z art. 155 ust. 9 u.d.e. będą zobowiązane wdrożyć system e-doręczeń dopiero od 1 stycznia 2025 r., ale jednocześnie od tego też momentu będą musiały korzystać z usługi hybrydowej. ©℗