Niedokończone miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mogą trafić do kosza

Problem będą miały te gminy, które do końca 2025 r. nie uchwalą planów ogólnych i nie zdążą przyjąć planów miejscowych, których procedowanie rozpoczęły po 24 września br. Wstrzymanie prac nad nimi zahamuje inwestycje.

Jedną z głównych zmian wprowadzonych reformą planowania przestrzennego jest zastąpienie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium) zupełnie nowym dokumentem planistycznym – planem ogólnym gminy (dalej: PO). Każda gmina w Polsce ma obowiązek uchwalenia PO przed 1 stycznia 2026 r. Będzie on aktem prawa miejscowego i podstawą do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Studia zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy, jednak nie dłużej niż do końca 2025 r. Co do zasady od tego czasu uchwalenie planu miejscowego albo jego zmiana będą możliwe, tylko jeżeli w gminie w życie wszedł PO (o wątpliwościach samorządów w tej sprawie pisaliśmy m.in. w artykule: „Za mało czasu i pieniędzy dla gmin na plany ogólne”, DGP nr 75/2023).

Dla toczących się zaawansowanych procedur planistycznych ustawodawca przewidział przepisy przejściowe – tak aby było możliwe ich zakończenie mimo wygaśnięcia studium i ewentualnego braku planu ogólnego w ustawowym terminie. Zostały one jednak sformułowane w taki sposób, że dokończyć będzie można tylko te prace, które formalnie rozpoczęto przed 24 września br., a więc przed wejściem w życie ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688 dalej: nowelizacja). Oznacza to blokadę inwestycji, dla których zdecydowano się na rozpoczęcie procedury uchwalenia planu miejscowego.

Publiczny wgląd to nie konsultacje społeczne

Na podstawie art. 67 ust. 4 pkt 2 i 3 nowelizacji od dnia utraty mocy studium przy jednoczesnym braku uchwalenia PO gminy będą mogły uchwalić lub zmienić te plany miejscowe, które będą dotyczyć wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub inwestycji w zakresie gospodarowania strategicznymi zasobami naturalnymi kraju, bez względu na stopień zaawansowania prac nad nimi. W przypadku pozostałych inwestycji zastosowanie znajdzie pkt 1 tego przepisu, który stanowi, że procedurę będzie można dokończyć, o ile przed dniem utraty mocy studium ogłoszono o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu albo jego zmiany do publicznego wglądu.

– Rzecz w tym, jak zasadnie dostrzegli urbaniści, że w przypadku procedury planistycznej na nowych zasadach takiej czynności planistycznej w ogóle nie ma. Zamiast tego jest czynność ogłoszenia o rozpoczęciu konsultacji społecznych. Jako że przepisy intertemporalne należy interpretować ściśle, nie można tego zastosować w drodze analogii, gdyż ustawa posługuje się bardzo precyzyjnym sformułowaniem – komentuje dr Aleksandra Błaszczyńska-Śmigielska z kancelarii Jacek Kosiński Adwokaci i Radcowie Prawni.

Chodzi o zmiany w art. 17 znowelizowanej ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). W brzmieniu obowiązującym do 23 września br. pkt 9 tego przepisu stanowił, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego w jednym z kroków procedury planistycznej wprowadzał zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, a następnie ogłaszał o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej siedem dni przed tym wyłożeniem. Obecnie, zgodnie z art. 17 pkt 11 i 13 u.p.z.p., włodarz ogłasza o rozpoczęciu konsultacji społecznych i po ich przeprowadzeniu wprowadza do projektu planu zmiany z nich wynikające.

– Oznacza to, że uchwalenie planów miejscowych, do których przystąpiono po 24 września 2023 r., będzie musiało się zakończyć do momentu utraty mocy przez studium (najpóźniej do 31 grudnia 2025 r.). Jeśli studium wygaśnie, a nie wejdzie w życie plan ogólny, to nastąpi paraliż planistyczny – nie będzie można rozpoczynać nowych procedur planistycznych ani kontynuować tych rozpoczętych po 24 września 2023 r. – zastrzega Piotr Jarzyński z Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy, ekspert Komitetu ds. Nieruchomości Krajowej Izby Gospodarczej.

Brak odniesienia się ustawodawcy w przepisach przejściowych do procedur planistycznych, które osiągnęły etap konsultacji społecznych, można interpretować jako zachętę dla gmin do przyjęcia w terminie planów ogólnych. Większość specjalistów widzi w tym jednak błąd i zaleca dodanie do art. 67 ust. 4 pkt 1 nowelizacji brakujących konsultacji.

– Ograniczenie się do „publicznego wglądu” mogło być niedopatrzeniem wynikającym z licznych zmian tekstu projektu na jego różnych etapach – ocenia Joanna Maj z kancelarii SWK Legal.

Plan ogólny po terminie nie pomoże

Eksperci nie są zgodni co do tego, czy po przyjęciu przez gminę PO już po upłynięciu ustawowego terminu będzie możliwy powrót do prac nad niedokończonym planem miejscowym. A to ze względu na potencjalnie duże różnice między planem ogólnym a studium.

– Procedowanie miejscowego planu zgodnego ze studium na podstawie planu ogólnego jest, po pierwsze, wysoce wątpliwe prawnie, po drugie, rzadko będzie możliwe – ocenia dr Aleksandra Błaszczyńska-Śmigielska.

Z kolei Agata Legat z kancelarii Dr Krystian Ziemski & Partners uważa, że procedurę będzie można kontynuować, a przeprowadzone czynności pozostaną w mocy. Nikt nie ma jednak wątpliwości, że w takiej sytuacji plan miejscowy będzie musiał być zgodny z PO, co w wielu przypadkach będzie bardzo trudne do osiągnięcia. W takich przypadkach niedokończone plany miejscowe trafią do kosza, a procedurę trzeba będzie zacząć od nowa.

– Problem potencjalnej niezgodności planu z planem ogólnym może wystąpić w sytuacjach, gdy gmina zamierza przeznaczyć tereny w planie pod zabudowę mieszkaniową. Nowe przepisy niosą w tym zakresie poważne ograniczenia – może się okazać, że w planie ogólnym po prostu takiego przeznaczenia nie można ustalić (z uwagi na wzory dotyczące zapotrzebowania na nową zabudowę i chłonności zabudowy) – podsumowuje Agata Legat. ©℗

opinia

Zaniedbanie ustawodawcy może spowodować niepotrzebną presję

Z punktu widzenia praktyki urbanistycznej przepis art. 67 ust. 4 pkt 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688) jest błędnie sformułowany. Jeśli bowiem tworzymy plan miejscowy po wejściu w życie nowelizacji (tj. po 24 września 2023 r.), to idzie on całkowicie wedle nowej procedury. Uzależnianie wykonania określonych zamierzeń inwestycyjnych na poziomie samorządów w nowym trybie proceduralnym od tak sztywnego związania terminu z planami ogólnymi uważam za błąd. To nienaturalne rozgraniczenie procedur na tę przed i tę po wejściu w życie nowelizacji. Widać brak świadomości praktyki urbanistycznej. Podobnie jak samorządy nie wyrażam wiary w to, że we wszystkich gminach plany ogólne powstaną do 1 stycznia 2026 r. Według mnie w tym przepisie brakuje odniesienia do konsultacji społecznych. Teoretyk może założyć, że jeśli procedowanie planu miejscowego na podstawie uchwały inicjującej po 24 września rozpocznie się nawet teraz, w listopadzie, to przecież można go uchwalić w 9–10 miesięcy. Ale to czysta teoria. Nie mamy jeszcze planów ogólnych, więc nie ma obszarów uzupełnień zabudowy, a co za tym idzie, wystarczy, że plan wstrzyma się proceduralnie na kwestii dotyczącej ochrony gruntów rolnych.

Znam mnóstwo gmin, które podejmowały uchwały o przystąpieniu w piątek, 22 września, bo nikt nie jest pewny przepisów przejściowych i późniejszych interpretacji przez organy nadzoru. Nawet jeśli te uchwały teraz leżą, to formalnie zostały podjęte przed wejściem w życie nowelizacji. Brak przepisów przejściowych odnoszących się wprost do planów miejscowych, dla których uchwała inicjująca będzie po 24 września br., może spowodować sytuację, w której wiele gmin zawiesi opracowywanie planów miejscowych na rzecz rzucenia sił tylko na plany ogólne. To z kolei wytworzy jeszcze większą presję na wydawanie w okresie przejściowym decyzji o warunkach zabudowy. Nikt przecież nie wstrzyma procesów inwestycyjnych na dwa–trzy lata.

Na samym końcu, w odniesieniu do planów miejscowych z uchwałą inicjującą po 24 września br., może się też okazać, że strefy planistyczne w planie ogólnym, po zrobieniu bilansu według nowych przepisów z rozporządzeń, które jeszcze nie obowiązują, wykluczą w pewnej części ustalenia studium, na bazie którego plan miejscowy był rozpoczynany. Nowe przepisy mówią natomiast, że musi on być zgodny z planem ogólnym. Będzie więc trzeba go dostosować, co rodzi kolejne koszty. ©℗