Organ prowadzący niepubliczną szkołę zamknął nagle działalność, pozostawiając uczniów w niewyjaśnionej sytuacji. Tymczasem z budżetu powiatu co miesiąc były przekazywane środki dotacyjne – zgodnie z uchwałą rady powiatu w sprawie dotacji dla niepublicznych szkół. Jakie działania powinien podjąć powiat w ramach realizacji obowiązków nadzorczych? Kiedy mogą zaistnieć podstawy do zarzutu braku nadzoru?
Nagłe zamknięcie placówki niepublicznej dotowanej przez powiat – to sytuacje rzadkie, ale w praktyce się zdarzają. O czym świadczą m.in. niedawne wydarzenia w Bytowie (woj. pomorskie), gdzie we wrześniu, po powrocie z wakacji, uczniowie policealnej szkoły nieoczekiwanie dowiedzieli się, że ich placówka została z nieznanych im powodów zlikwidowana. Uczniami byli zaledwie przez kilka miesięcy. Nie było kontaktu ani z kadrą, ani z nauczycielami. Tymczasem placówka otrzymała wcześniej pieniądze z budżetu powiatu na działalność.
Podstawa dotacji
Upoważnienie ustawowe dla rady powiatu do wprowadzenia uchwały dotacyjnej dotyczącej placówek, które są finansowane z poziomu powiatu, zawiera art. 38 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1400). Postanowiono w nim, że „organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15–21, art. 25, art. 26, art. 28–31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji”. Powyższe upoważnienie dotyczy różnego rodzaju szkół, w tym niepublicznych.
Ustalenie zasad rozliczenia
W ramach uchwały dotacyjnej organ stanowiący ma możliwość, a nawet obowiązek, wprowadzenia zapisów związanych w szczególności z udzielaniem czy rozliczaniem dotacji. W praktyce często są stosowane przepisy przewidujące np. powinność składania co miesiąc przez organ prowadzący placówkę informacji o faktycznej liczbie dzieci/uczniów objętych edukacją w ramach danej placówki, np. do 10. dnia następnego miesiąca. Przekazywanie tego typu danych jest ważne dla jednostki samorządowej, bowiem jest podstawą ustalenia wysokości miesięcznej części dotacji dla danej placówki.
Warto bowiem mieć na uwadze, że dotacja jest przekazywana w częściach w trakcie roku, co wynika z art. 34 ust. 1 ww. ustawy, gdzie postanowiono, że „dotacje, o których mowa w art. 15–21, art. 25 ust. 1–4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28–30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6–8 ustawy – Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy”.
Obowiązek weryfikacji
Co istotne, wspomnianym obowiązkom wskazanym po stronie organu prowadzącego w zakresie przekazywania regularnych danych powinien towarzyszyć wzajemny obowiązek po stronie organu dotującego (czyli w tym przypadku powiatu) w zakresie weryfikacji danych ujmowanych w powyższych informacjach składanych jako podstawa do wypłaty miesięcznych dotacji. Takie zapisy o weryfikacji danych często znajdują się w treści uchwał dotacyjnych. Przy czym nie chodzi tu tylko o weryfikację w ramach kontroli dotacji czy rocznego rozliczenia dotacji, ale o bieżącą weryfikację.
Kto odpowiedzialny
Kto jest odpowiedzialny za wypełnienie powyższych obowiązków? Od strony formalnej za realizację postanowień uchwały (w tym w opisanym wyżej zakresie) odpowiada zarząd powiatu. W praktyce jednak to starosta (jako przewodniczący zarządu powiatu) ustala w jednostce podział obowiązków i zadań związanych m.in. z nadzorem nad realizacją ww. uchwał, w tym przekazywaniem środków dotacyjnych i ich weryfikacji. W konsekwencji, z perspektywy wewnętrznego funkcjonowania jednostki, to pracownicy merytorycznie odpowiedzialni w pierwszej kolejności powinni zajmować się nadzorem na realizacją ww. uchwał dotacyjnych i weryfikować dane z placówek. Z kolei ich ustalenia powinny stanowić ewentualną podstawę dla zarządu powiatu do podjęcia dalszych kroków prawnych, np. celem wdrożenia procedury zwrotu dotacji w sytuacji, gdy zajdą ku temu ustawowe przesłanki.
Kiedy zwrot
Przesłanki zwrotu dotacji są ustalone odgórnie – otóż są wskazane w art. 251 i art. 252 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1872; dalej: u.f.p.). I tak z art. 251 ust. 1 u.f.p. wynika m.in., że „dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4”. Ponadto ust. 3 tego artykułu stanowi, że „w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji”. Z kolei z art. 252 ust. 1 u.f.p. czytamy m.in., że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
– podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Natomiast w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (art. 252 ust. 2 u.f.p.).
Przepisy precyzują też, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie, lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.). Natomiast dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.).
Nie. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 u.f.p.).
Co powinien dotujący
Abstrahując od ww. przesłanek zwrotu dotacji, powiat (jako organ dotujący) powinien w swoim postępowaniu kierować się przede wszystkim postanowieniami uchwały dotacyjnej. Nie można bowiem żądać zwrotu dotacji, dopóki nie wykaże się ww. przesłanek jej zwrotu. W uchwale dotacyjnej z reguły są zapisy przewidujące określone powinności dla organu prowadzącego, gdy kończy działalność w trakcie roku. Zresztą nawet brak tych zapisów obliguje tenże organ do powiadomienia organu dotującego o zakończeniu działalności, co wiąże się ściśle z obowiązkiem rozliczenia dotacji otrzymanych w danym roku budżetowym.
Zatem organ dotujący (np. powiat), który dysponuje wiedzą wskazującą na zakończenie działalności przez placówkę, powinien wezwać organ prowadzący do przedłożenia stosownej dokumentacji przedstawiającej rozliczenie dotacji. Dopiero uzyskany materiał i jego analiza pozwoli na zajęcie stanowiska co do konieczności wezwania do ewentualnego zwrotu środków dotacji. Organ dotujący powinien przeprowadzić w tej sprawie postępowanie wyjaśniające. Jeśli okaże się, że spełnione będą przesłanki zwrotu środków, a jednocześnie organ prowadzący wykaże bierność w tym zakresie, wówczas organ dotujący winien wydać decyzję administracyjną o zwrocie dotacji.
Konsekwencje zaniechań
Jakie konsekwencje grożą powiatowi, jeśli nie podejmie odpowiednich działań? Otóż ewentualne zaniechania organu dotującego w skrajnym przypadku mogą być kwalifikowane przez kontrolerów regionalnej izby obrachunkowej za naruszenie prawa, w tym art. 42 ust. 5 ww. ustawy o finansach publicznych – zgodnie z tym przepisem jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania.
Co więcej – konsekwencją zaniechań może być nawet odpowiedzialność w trybie ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 289; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1532; dalej: u.o.n.f.p.), gdzie postanowiono, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nieustalenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu.
Co ważne, w razie niezłożenia rozliczenia dotacji przez organ prowadzący szkołę organ dotujący powinien zawiadomić rzecznika dyscypliny finansów publicznych działającego przy właściwej regionalnej izbie obrachunkowej o naruszeniu przepisów, bowiem jest to penalizowane na podstawie art. 9 pkt 2 u.o.n.f.p., gdzie postanowiono, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nierozliczenie w terminie otrzymanej dotacji.
Wskazówki
Podsumowując: w interesie powiatu jest przede wszystkim postępowanie zgodnie z uchwałą dotacyjną. W konsekwencji chodzi o aktywne prowadzenie czynności, których celem jest doprowadzenie do złożenia przez organ prowadzący rozliczenia dotacji, skoro zlikwidowano działalność placówki. Sam fakt likwidacji nie oznacza bowiem nielegalnego wydatkowania środków, a te okoliczności powiat musi dopiero zweryfikować.
W toku dalszych czynności powinny być podjęte odpowiednie działania, w tym włącznie z wydaniem decyzji o zwrocie dotacji – oczywiście tylko wówczas, gdy będą takie podstawy w oparciu o uzyskane rozliczenie czy jego brak.
W przypadku gdy organ prowadzący nie złoży rozliczenia lub powiat stwierdzi, że dotacja była wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem albo w przypadku niedokonania w terminie zwrotu dotacji w należnej wysokości, organ dotujący powinien zawiadomić o tych okolicznościach rzecznika dyscypliny finansów publicznych. ©℗
