System kaucyjny: Gminy przyjmą sprawozdania. Co dalej?

Podmioty reprezentujące będą przekazywać wójtom i burmistrzom informacje o zebranych butelkach i puszkach. Ustawodawca nie doprecyzował jednak, co samorządy mają z nimi począć. Przepisy należałoby poprawić – szczególnie że jest na to czas, a i zagadek jest więcej.

Przypomnijmy: długo wyczekiwany przez wiele podmiotów system kaucyjny (aczkolwiek niekoniecznie w takim kształcie, w jakim ostatecznie został uchwalony) wprowadzi do polskiego porządku prawnego ustawa z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1852; dalej: nowelizacja).

Choć jej przepisy wchodzą w życie 13 października 2023 r., a sam system kaucyjny ma zostać uruchomiony z początkiem 2025 r., to z dużym wyprzedzeniem należy przystosować się do nowych obowiązków. Jest ich wiele zwłaszcza po stronie przedsiębiorców, jednak wśród podmiotów objętych działaniem nowych przepisów są również gminy, a ściślej mówiąc – wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast, którzy mają otrzymywać nowy rodzaj sprawozdań. I choć sprawozdania te będą składane po raz pierwszy za 2025 r., a więc dopiero na początku 2026 r., to już teraz warto się im przyjrzeć i jednocześnie zastanowić, czy przepisy w tym zakresie nie są nie tyle niewłaściwe, ile niekompletne i niedoskonałe.

Rozliczą się z obowiązków

Nowy rodzaj sprawozdań będą zobowiązane składać corocznie tzw. podmioty reprezentujące. Złożą je organom wykonawczym gmin (względnie związków międzygminnych albo związków metropolitalnych, jeśli te przejęły od gmin je tworzących zadania w tym zakresie). Taki obowiązek zawarto w art. 40p ust. 1 znowelizowanej ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1658; ost.zm. Dz.U. poz. 1852; dalej: u.g.o.o.o.). Nie wdając się w tym miejscu w szczegółową analizę, czym jest podmiot reprezentujący, należy jedynie zaznaczyć, że jest to podmiot mający zezwolenie ministra właściwego do spraw klimatu na prowadzenie systemu kaucyjnego, czyli systemu, w którym przy sprzedaży produktów w opakowaniach na napoje jednorazowego albo wielokrotnego użytku (o których mowa w załączniku nr 1a do u.g.o.o.o.) pobierana jest kaucja, która jest zwracana użytkownikowi końcowemu w momencie zwrotu odpowiednio opakowania objętego systemem kaucyjnym albo odpadu opakowaniowego powstałego z opakowania objętego systemem kaucyjnym.

Wspomniany art. 40p ust. 1 u.g.o.o.o. mówi, że: „Podmiot reprezentujący jest obowiązany do sporządzania rocznego sprawozdania o odpadach opakowaniowych, o których mowa w załączniku nr 1a do ustawy, odebranych z jednostek handlu detalicznego i hurtowego oraz innych punktów zbierających opakowania i odpady opakowaniowe objęte systemem kaucyjnym na terenie danej gminy, zawierającego informacje, o których mowa w ust. 3” (o jakie opakowania chodzi, patrz: ramka 2).

Sporządzone sprawozdania podmiot reprezentujący ma obowiązek przechowywać przez pięć lat, licząc od pierwszego dnia roku kalendarzowego następującego po roku kalendarzowym, którego to sprawozdanie dotyczy (art. 40p ust. 4 u.g.o.o.o.).

Warto przy tym zauważyć, że sprawozdanie składane wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie będzie jedynym, które podmiot reprezentujący będzie zobowiązany sporządzić. Drugim sprawozdaniem – można pokusić się nawet o stwierdzenie, że istotniejszym – będzie składane za pośrednictwem rejestru BDO (bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami) sprawozdanie o całokształcie działań w danym roku art. 40o u.g.o.o.o. oraz art. 73 ust. 2 pkt 2b ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1688; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1852) zawierający zakres danych przekazywanych w drodze tego sprawozdania). Na marginesie warto jedynie wskazać w odniesieniu do tego sprawozdania, że adresatami będą marszałkowie województw.

Jeśli chodzi jednak o sprawozdania o opakowaniach i odpadach opakowaniowych objętych systemem kaucyjnym, to składane są one do wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o czym stanowi z kolei ust. 2 w art. 40p u.g.o.o.o. Przepis ten wskazuje ponadto termin na złożenie sprawozdania – do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Nie sposób nie zauważyć, że termin ten jest zbieżny z terminem na złożenie – także wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta – każdego z trzech sprawozdań komunalnych uregulowanych przepisami ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1469; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1852, dalej: u.c.p.g.), tj.:

1) sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 9n u.c.p.g.);

2) sprawozdania podmiotu prowadzącego PSZOK, czyli punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 9na u.c.p.g.);

3) sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne (art. 9nb u.c.p.g.).

I tu nasuwa się pytanie: czy te trzy wymienione sprawozdania są w jakikolwiek sposób powiązane z nowym sprawozdaniem podmiotu reprezentującego? Otóż jedynie w taki sposób, że ustawodawca w niewielkim zakresie doprecyzował ostanie dwa z nich, wskazując, że nie uwzględnia się w nich masy odpadów objętych systemem kaucyjnym. Istotne znaczenie ma to w stosunku do sprawozdania podmiotu prowadzącego PSZOK, zdecydowano się bowiem na wprowadzenie możliwości zapewniania przez PSZOK-i przyjmowania odpadów objętych systemem kaucyjnym na podstawie umowy z podmiotem reprezentującym (nowy ust. 2aa w art. 3 u.c.p.g.).

Złożyć, ale jak?

Zastanawiające jest jednak to, że ustawodawca nie wskazał, w jakiej formie sprawozdanie podmiotu reprezentującego ma być składane. Dziwi zwłaszcza brak obowiązku robienia tego za pośrednictwem rejestru BDO (na wzór wymienionych powyżej trzech sprawozdań komunalnych). Biorąc jednak pod uwagę, że sprawozdanie to po raz pierwszy będzie sporządzane za 2025 r. do końca stycznia 2026 r., jest niewykluczone, że ustawodawca zdecyduje się jeszcze na zmiany w tym zakresie. Obecnie jedyne, co można powiedzieć o tym sprawozdaniu, to że niewątpliwie będzie ono w formie pisemnej, w układzie samodzielnie przygotowanym przez podmiot reprezentujący – brak jest bowiem również upoważnienia ustawowego do przygotowania wzoru takiego sprawozdania.

A jakie dane będą umieszczane w omawianym dokumencie? O tym ustawodawca postanowił w art. 40p ust. 3 u.g.o.o.o., gdzie wskazał, że sprawozdanie to będzie zawierać:

1) nazwę, adres siedziby podmiotu reprezentującego, numer rejestrowy, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o odpadach, oraz numer identyfikacji podatkowej (NIP);

2) informacje o masie:

a) poszczególnych rodzajów zebranych odpadów opakowaniowych oraz sposobie ich zagospodarowania wraz ze wskazaniem nazwy i adresu instalacji, do których zostały one przekazane,

b) pozostałości z sortowania odpadów opakowaniowych powstałych z zebranych odpadów opakowaniowych, przekazanych do składowania albo do termicznego przekształcania,

c) odpadów opakowaniowych przygotowanych do ponownego użycia i do recyklingu, powstałych z zebranych odpadów opakowaniowych.

Jak wykorzystać dane?

Brak wskazania formy składania sprawozdania to niejedyna wątpliwość. W obecnym stanie prawnym brak jest również wyraźnego i jednoznacznego wskazania, co dalej gminy będą robić z pozyskanymi w ten sposób informacjami. W przeciwieństwie bowiem do sprawozdań komunalnych, które stanowią dla gmin podstawę do sporządzenia własnych sprawozdań, przekazywanych następnie, również za pośrednictwem rejestru BDO, marszałkom województw, ustawodawca nie zdecydował się na podobne rozwiązanie w ramach systemu kaucyjnego. Wydaje się jednak, że sposób ukształtowania zakresu tego dokumentu wskazuje, że dane te będą przez gminy uwzględniane właśnie we wspomnianym przed chwilą sprawozdaniu składanym do marszałka województwa (o którym mowa w art. 9q u.c.p.g.). Wskazuje na to zakres danych przekazywanych w sprawozdaniu podmiotu reprezentującego (art. 40p ust. 3 pkt 2 u.g.o.o.o.) w kontekście zakresu danych przekazywanych przez gminę marszałkowi (art. 9q ust. 3 u.c.p.g.). Na ten moment nie wiadomo jednak, jak pozyskane od podmiotu reprezentującego dane gminy będą wykorzystywać na potrzeby wyliczania osiągniętych przez siebie poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Niewątpliwie bowiem wprowadzenie systemu kaucyjnego w istotny sposób wpłynie na te poziomy.

Sankcje

W kontekście analizowanego nowego sprawozdania podmiotu reprezentującego istotne znaczenie odgrywać będą również przepisy sankcyjne w przypadku zarówno niesporządzenia takiego sprawozdania, jak i złożenia go z nierzetelnymi danymi. W tym kontekście do art. 56 ust. 1 u.g.o.o.o. dodano trzy nowe punkty wskazujące, że administracyjnej karze pieniężnej podlega ten, kto:

• wbrew art. 40p ust. 1 nie sporządza rocznego sprawozdania o odpadach opakowaniowych albo sporządza niekompletne sprawozdanie lub sporządza je niezgodnie ze stanem rzeczywistym (pkt 10o);
• wbrew art. 40p ust. 2 nie przekazuje rocznego sprawozdania o odpadach opakowaniowych lub przekazuje je po terminie (pkt 10p);
• wbrew art. 40p ust. 4 nie przechowuje rocznego sprawozdania o odpadach opakowaniowych przez pięć lat, licząc od pierwszego dnia roku kalendarzowego następującego po roku kalendarzowym, którego to sprawozdanie dotyczy (pkt 10q).

Wspomniana powyżej administracyjna kara pieniężna w kontekście każdego z trzech ww. nowych punktów będzie wynosić od 10 tys. zł do 50 tys. zł.

Skąd inspektor się dowie

Zastanawiające jest jednak to, że kara ta będzie wymierzana nie przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta (jak w przypadku nieprawidłowości w złożeniu sprawozdań komunalnych – art. 9zb u.c.p.g.), lecz przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (art. 58 ust. 1 u.g.o.o.o.). Pojawia się więc pytanie: skąd inspektor uzyska wiadomości o niezłożonych sprawozdaniach, skoro brak jest jakiegokolwiek przepisu nakazującego gminom przekazywanie informacji na ten temat? Co więcej, zastanawiać może relacja pomiędzy sankcją za niesporządzenie sprawozdania (art. 56 ust. 1 pkt 10o ) a sankcją za jego nieprzekazanie (art. 56 ust. 1 pkt 10p), przewidzianymi w u.g.o.o.o. Dla spełnienia obowiązku złożenia sprawozdania bez znaczenia pozostaje wszak to, czy podmiot reprezentujący to sprawozdanie sporządził, lecz go nie złożył, czy też w ogóle go nie sporządził. Karanie natomiast dwukrotnie za to samo przewinienie (inaczej bowiem nie sposób nazwać takiej sytuacji) nie wydaje się właściwym działaniem (łagodnie mówiąc, w tym przypadku bowiem zachodzi podejrzenie naruszenia zasady ne bis in idem, tj. zakazu podwójnego karania za ten sam czyn – podział na niesporządzenie i niezłożenie sprawozdania należałoby bowiem uznać za sztuczny).

Czas pokaże, czy zanim system kaucyjny rozpocznie swoje funkcjonowanie na dobre, przepisy u.g.o.o.o. będą podlegać kolejnym i dodatkowym modyfikacjom. Dotyczyć to powinno, niestety, nie tylko analizowanego sprawozdania podmiotu reprezentującego składanego do wójta, burmistrza, prezydenta miasta, lecz także wielu innych przepisów, które w całości tworzą wspomniany system i określają sposób jego funkcjonowania. ©℗