Czy możliwe będzie uzyskanie odszkodowania, gdy uchwalenie planu ogólnego obniży wartość nieruchomości?

Reforma planowania przestrzennego, która weszła w życie 24 września br., rodzi wiele pytań o wpływ nowych instytucji prawnych (w szczególności planu ogólnego) na zakres władztwa planistycznego gminy, uprawnienia właścicieli nieruchomości do zagospodarowania przestrzeni w ramach prawa własności, a także o możliwości dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych - pisze Aneta Fornalik, adwokat, MPA, Sowisło Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych S.K.A.

Kwestie te w ograniczonym stopniu miały znaczenie w poprzednim reżimie prawnym, gdy aktem poprzedzającym uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego było studium. Jednak teraz stają się istotne, bo w miejsce studium pojawia się plan ogólny, który ‒ w odróżnieniu od studium ‒ jest aktem prawa miejscowego i ma znaczenie dla określenia treści innych aktów planowania przestrzennego. Niestety, analizując przepisy zmienione na mocy ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688; dalej: nowelizacja), nie zawsze można w sposób jednoznaczny odpowiedzieć na powyższe pytania. Okazuje się, że nowe przepisy są niespójne albo niejednoznaczne. Do momentu pojawienia się pierwszych orzeczeń sądów (administracyjnych i cywilnych) wiele kwestii będzie z pewnością przedmiotem rozmaitych interpretacji, zapewne nierzadko ze sobą sprzecznych.

Jak zmieni się władztwo gminy

Niewątpliwie po wprowadzeniu planów ogólnych gminy zyskają większy wpływ na to, gdzie będzie mogła rozwijać się zabudowa i jaki będzie miała charakter. Skuteczniej będą mogły przeciwdziałać niekontrolowanemu rozlewaniu się zabudowy.

Z uzasadnienia do ustawy wynika, że wprowadzenie nowego instrumentu planistycznego, jakim jest plan ogólny, obejmujący swym zasięgiem obszar całej gminy, stanowi odpowiedź na potrzebę zwiększenia władztwa planistycznego gminy w zakresie kreowania polityki przestrzennej.

Dlaczego oceniono, że wpływ gminy powinien być większy? Jedną z najlepiej zidentyfikowanych wad ustępującego systemu planistycznego jest niewystarczająca rola studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie wpływu na wydawanie decyzji o warunkach zabudowy (piszemy o nim w czasie teraźniejszym, bo pomimo wejścia w życie reformy studia te nie zostały jeszcze wygaszone, zachowają moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego, ale nie dłużej niż do 31 grudnia 2025 r.). Ponadto studium jest uznawane za dokument zbyt rozbudowany oraz cechujący się dużą niespójnością w zakresie przyjmowanego stopnia szczegółowości w formułowaniu ustaleń istotnych dla określenia sposobu zagospodarowania terenów, przyjmowanej terminologii, układu tekstu, co stanowiło istotną barierę na drodze do integracji informacji o ustaleniach tego dokumentu na poziomie kraju. Analiza studiów w kontekście możliwości inwestycyjnych wymagała indywidualnego podejścia do każdego dokumentu, przez co były to opracowania trudne w percepcji dla przeciętnego odbiorcy.

Te liczne wady przesądziły, że w ramach reformy planowania przestrzennego w miejsce studium zaproponowano dokument o bardzo zwięzłej formie i niewielkiej liczbie ustaleń, umożliwiających ich standaryzację, a co za tym idzie – łatwiejsze ma się stać porównywanie treści tego aktu z danej gminy z analogicznymi, przyjętymi w innych jednostkach tego szczebla. W konsekwencji w przyszłości, kiedy już studia zostaną wygaszone, a uchwalone zostaną plany ogólne (gminy mają na to czas do 31 grudnia 2025 r.), uzyskanie kompleksowej informacji o możliwościach zagospodarowania danej nieruchomości ma być – w zamyśle twórców reformy planistycznej – nieporównywalnie łatwiejsze niż w przypadku studium.

Ustalenia w przepisach

Zostawmy jednak uzasadnienie do ustawy i prześledźmy, jak kwestie w zakresie władztwa gminy uregulowano w praktyce w przepisach. I tak: nowe brzmienie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Jednym z takich aktów planowania przestrzennego jest plan ogólny. Nowelizacja nie zmienia jednakże treści art. 6 u.p.z.p., który wskazuje na zakres prawa własności nieruchomości w kontekście uwarunkowań planistycznych. Stanowi on:

„1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych”.

Z samej ustawy nie wynika zatem wprost, by plan ogólny miał określać treść prawa do zabudowy nieruchomości, mimo iż uzasadnienie nowelizacji wskazuje na wpływ planu ogólnego na zakres władztwa planistycznego gminy. Jak wiadomo, władztwo planistyczne gminy będące – w świetle art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. – prawem do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – nie jest władztwem absolutnym (nieograniczonym), niepodlegającym żadnej kontroli i umożliwiającym podejmowanie działań arbitralnych. Innymi słowy: władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności (tak: wyrok WSA w Poznaniu z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt: IV SA/Po 675/22). Czy w taki sam sposób należało będzie rozumieć rolę i konsekwencje planów ogólnych?

Zakres regulacji

Czas na omówienie kształtu i zawartości planu. W planie ogólnym określa się obligatoryjnie:

a) strefy planistyczne, oraz

b) gminne standardy urbanistyczne.

Ponadto można w nim również określić:

a) obszary uzupełnienia zabudowy, oraz

b) obszary zabudowy śródmiejskiej.

Normatywna część planów ogólnych będzie dotyczyła najważniejszych ustaleń w zakresie strefowania obszaru gminy oraz ustalenia nieprzekraczalnych warunków realizacji inwestycji w zakresie parametrów i wskaźników urbanistycznych określonych w gminnych standardach urbanistycznych. W planie ogólnym będzie można wyznaczyć granice obszarów uzupełnienia zabudowy – czyli obszarów, na których dopuszczalne będzie wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, oraz obszarów zabudowy śródmiejskiej, dla których wprowadzane będą dodatkowe zasady dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Fakultatywnie przyjmowanym elementem gminnych standardów urbanistycznych będą standardy dotyczące dostępności obiektów infrastruktury społecznej.

Wpływ na nowe plany i WZ-tki

W tym miejscu pojawia się pytanie, jaki wpływ będzie miał tak ukształtowany dokument na plan miejscowy i decyzje o warunkach zabudowy (czyli WZ-ki). Relację między planem ogólnym oraz planami miejscowymi i decyzjami o warunkach zabudowy opisano w art. 13a ust. 5 u.p.z.p. I tak zgodnie z nim: plan ogólny będzie wiążący zarówno dla ustaleń nowo uchwalonych planów miejscowych, jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednocześnie wyznaczając obszary, na których wydanie decyzji o warunkach zabudowy będzie dopuszczalne. Dzięki temu rozwiązaniu gminy będą posiadały większy wpływ na to, gdzie będzie mogła rozwijać się zabudowa i jaki będzie miała charakter. Jest to niezbędne rozwiązanie, aby można było przeciwdziałać niekontrolowanemu rozlewaniu się zabudowy.

Bez wpływu na pozwolenia i zgłoszenia

Z przepisów wprost wynika, że plan ogólny nie będzie bezpośrednio wiązał przy wydawaniu innych decyzji niż decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zwłaszcza decyzji stanowiącej zgodę na rozpoczęcie inwestycji – czyli pozwolenia na budowę. Zgodność z planem ogólnym nie będzie też badana w postępowaniach dotyczących zgłoszeń budowy. Pośrednio ta zgodność zostanie zachowana, jeśli pozwolenie na budowę albo zgłoszenie będzie poprzedzone decyzją WZ, która – jak już wyżej wskazano – będzie musiała być zgodna z planem ogólnym.

wpływ na uprawnienia właścicieli nieruchomości

Kolejna kwestia, którą warto rozważyć, dotyczy tego, jak daleko gmina może wpływać za pośrednictwem planu ogólnego na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości? Jak już wspomniano, plan ogólny jest aktem prawa miejscowego (co wynika z dodanego przez ustawę nowelizującą art. 13a ust. 7 u.p.z.p.). A zatem jest źródłem praw i obowiązków.

Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie miały takiej rangi, a więc nie były żadnym źródłem prawa, w tym indywidualnych praw i obowiązków.

Z przepisów wynika jedynie, w jaki sposób i w jakim stopniu plan ogólny będzie wpływał na treść innych aktów planowania przestrzennego, które z kolei stanowić będą podstawę prawną różnego rodzaju inwestycji budowlanych. Ustalenia planu ogólnego będą więc wpływać na zakres uprawnień względem nieruchomości w sporym zakresie, m.in. względem możliwości wydania i treści decyzji WZ.

Przepisy ustawy nowelizującej nie nakazują jednakże, by plany ogólne uwzględniały dotychczasową treść eliminowanego z obrotu studium, czy też wydanych już decyzji o warunkach zabudowy. Trudno jednocześnie wskazywać na istnienie gwarancji „praw” nabytych względem nieruchomości na podstawie treści studium czy decyzji WZ.

Przykład 1

►Czy ustalenia planów miejscowych uchwalanych w starym reżimie prawnym zostaną utrzymane w mocy po wejściu planów ogólnych?

Plan ogólny nie będzie wpływał na obowiązywanie planów miejscowych istniejących w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Przeznaczenie określone w planie miejscowym pozostanie zatem w mocy, niezależnie od treści planu ogólnego. Dotyczy to m.in. przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową.

► Czy będzie można uzyskać WZ-kę po uchwaleniu planu ogólnego na tereny, na których nie przewidziano zabudowy?

Jeżeli plan ogólny nie będzie przewidywał obszaru uzupełnienia zabudowy, to nie będzie możliwości uzyskania decyzji WZ po jego wejściu w życie.

► Czy plan ogólny może wpływać na ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wydanych przed jego wejściem w życie?

Plan ogólny nie wpłynie na ważność decyzji o warunkach zabudowy wydanych przed jego wejściem w życie.

roszczenia odszkodowawcze

Kolejne pytanie, jakie się rodzi, dotyczy relacji planów ogólnych względem innych aktów planowania przestrzennego w kontekście istnienia roszczeń odszkodowawczych. Chodzi o sytuację, gdy ustalenie planu ogólnego zmieni sposób zagospodarowania nieruchomości i możliwość jej zagospodarowania, a więc zmianę jej sytuacji w porównaniu do sytuacji istniejącej przed jego wejściem w życie. Czy zatem w sytuacji, gdy właściciele poniosą w ten sposób szkodę, polegającą na obniżeniu wartości nieruchomości, będą mogli się domagać odszkodowań?

Z pewnością taka sytuacja może mieć miejsce na tych terenach, gdzie na skutek nieobowiązywania planu miejscowego możliwe było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Po 1 stycznia 2026 r., jeśli plan ogólny nie będzie przewidywał dla tego terenu obszarów uzupełnienia zabudowy, wydanie decyzji WZ nie będzie już możliwe. W takim stanie faktycznym na gruncie aktualnego stanu prawnego można wyobrazić sobie sformułowanie roszczenia odszkodowawczego.

Argumenty dla poszkodowanych

Zacznijmy od kwestii możliwości zaskarżenia uchwały ustalającej plan ogólny. Jak już wskazano wcześniej, nowelizacja wprost stanowi, że plan ogólny jest aktem prawa miejscowego (tak jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). W związku z tym nie powinno być wątpliwości co do samej możliwości zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia planu ogólnego. A jak wiadomo, do zaskarżenia aktu prawa miejscowego konieczne jest wykazanie interesu prawnego. Co istotne, ostatnie orzecznictwo coraz częściej wskazywało na możliwość wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu studium. Na przykład NSA w wyroku z 5 października 2022 r. (sygn. akt II OSK 3269/20) wskazał, że bezsporny wpływ ustaleń studium na treść planu miejscowego przekłada się na możliwość naruszenia tymi ustaleniami interesu prawnego właścicieli nieruchomości. Związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może skutkować tym, że już uchwała w sprawie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego.

Jeszcze większe związanie – nie tylko co do treści, ale także możliwości wydawania w ogóle – dotyczy relacji planu ogólnego względem warunków zabudowy. To potwierdzać powinno nie tylko dopuszczalność, lecz także realność naruszenia interesu prawnego przez ustalenia planów ogólnych i tym samym skuteczność prawną w ich zaskarżaniu.

Problem dla sądów

Wyobraźmy sobie, że do takiego unieważnienia przez sąd dojdzie. I tutaj może pojawić się problem polegający na określeniu relacji zakresu zaskarżenia planu ogólnego i zakresu wyroku sądowego stwierdzającego nieważność planu ogólnego. Plan ogólny uchwala się bowiem dla terenu całej gminy. Czy sąd mógłby zatem orzec o nieważności planu ogólnego w części – czego skutkiem byłoby to, że plan ogólny nie byłby jednak uchwalony dla całej gminy?

Gdyby przyjąć z kolei, że skutkiem zaskarżenia planu ogólnego, w części, jakiej dotyczy interes prawny skarżącego, jest stwierdzenie nieważności planu ogólnego w całości, to jednostkowy interes mógłby wpływać na interesy prawne innych podmiotów, pozbawiając ich m.in. możliwości uzyskania w ogóle warunków zabudowy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że stwierdzenie nieważności planu ogólnego może dotyczyć jedynie przypadków, gdy naruszenie przepisów prawa ma charakter rażący.

Przykład 2

Odszkodowanie za szkody planistyczne

A czy oprócz możliwości złożenia skargi poszkodowani mogliby w razie wystąpienia szkód planistycznych liczyć na odszkodowanie? Przepisy znowelizowanej ustawy nie przewidują podstaw prawnych dla takiego odszkodowania. Artykuł 36 u.p.z.p. po nowelizacji będzie bowiem dotyczyć, tak jak dotychczas, wyłącznie roszczeń związanych z wejściem w życie planów miejscowych lub ich zmian. Przepisy o odszkodowaniach za szkody planistyczne tylko w jednym miejscu odwołują się do planu ogólnego. Mowa tu o art. 37 ust. 11a u.p.z.p., który brzmi: „do określenia wartości nieruchomości w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, nie uwzględnia się zmiany wartości nieruchomości będącej skutkiem uchwalenia lub zmiany planu ogólnego”.

Z kolei art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. stanowi: „Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu: 1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, 2) faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu”.

A zatem zmiany, które nowelizacja wprowadza w art. 37 ust. 1 i ust. 11 pkt 1, służą wyłącznie uchwaleniu spójnej terminologii między przepisami u.p.z.p. a art. 154 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z uzasadnienia do ustawy nowelizującej bowiem wynika, że zgodnie z brzmieniem dodawanego do art. 37 ust. 11a plany ogólne nie będą brane pod uwagę przy wycenianiu nieruchomości w postępowaniach o nałożenie opłaty planistycznej lub wypłatę odszkodowania. Plany ogólne nie będą stanowiły bezpośredniej podstawy do realizacji prawa do zabudowy, ich uchwalenie nie wpłynie także na ustalenia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z art. 6 kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Uzasadnienie ustawy w powyższym zakresie pomija jednakże jedną istotną kwestię: że plan ogólny ma w zasadzie bezpośredni wpływ na treść innych aktów planowania przestrzennego, które z kolei stanowią podstawę dla określenia dopuszczalności i treści realizacji określonego zamierzenia budowlanego. I tutaj pojawia się wiele pytań. Czy możliwe więc będzie dochodzenie odszkodowania za szkodę wywołaną planem ogólnym – jako dokumentem będącym źródłem prawa – na podstawie innych przepisów niż u.p.z.p.? Czy regulację zawartą w art. 36 i 37 u.p.z.p. należy uznać za kompletną względem wszystkich aktów planowania przestrzennego? Czy brak objęcia planów ogólnych zakresem art. 36 u.z.p.p. jest celowym działaniem ustawodawcy, czy luką prawną? Jeżeli to działanie celowe – to oznacza to całkowite wyłączenie możliwości dochodzenia odszkodowania za szkody, których źródłem miałby być plan ogólny. Może jednak stanowić podstawę dochodzenia odszkodowania na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Tyle że te jednak przewidują możliwość dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działania władzy publicznej, w tym niezgodne z prawem akty prawne, a nie za szkody wywołane prawidłową realizacją władztwa, w tym planistycznego. Przedstawiciele nauki prawa do tej pory wskazywali jedynie krótko, że kwestię szkody planistycznej regulują w sposób kompleksowy przepisy u.p.z.p. Czy za taką szkodę może także zostać uznana szkoda wynikająca z wejścia w życie planów ogólnych?

W tym miejscu należy zauważyć, że przepisy dotyczące szkód brzmią następująco:

► art. 417 par. 1 k.c.: „Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa”;

► art. 4171 par. 1 k.c.: „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą”;

► art. 421 k.c.: „Przepisów art. 417, art. 4171 i art. 4172 nie stosuje się, jeżeli odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej jest uregulowana w przepisach szczególnych”.

Przepisy te regulują odpowiedzialność za uchwalanie uchwał zarówno zgodnych z prawem, jak i prawnie wadliwych. Szkoda wynikająca z wydania aktu normatywnego – jakim jest także akt prawa miejscowego – wymaga natomiast uzyskania prejudykatu w postaci wyroku sądu administracyjnego stwierdzającego nieważność planu ogólnego.

Gminy w ramach wykonywanego władztwa planistycznego w zakresie uchwalania planów ogólnych powinny zatem się liczyć z możliwością ich zaskarżania przez właścicieli nieruchomości, którzy będą to robić w celu uzyskania prejudykatu otwierającego drogę do uzyskania odszkodowania za niezgodny z prawem plan ogólny. Jednakże dopiero praktyka pokaże, w jaki sposób będą wykładane przepisy prawa dotyczące nowych instytucji planistycznych.

wycena nieruchomości

Wprowadzane nowelizacją zmiany dotyczą także przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie zasad wyceny nieruchomości odnoszących się do ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Niestety one także mogą być problematyczne.

Nowe brzmienie art. 154 ust. 2 u.g.n. od 24 września 2023 r. stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawą tego ustalenia nie będzie już zatem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednocześnie ustawodawca nie wprowadza w to miejsce ustaleń planu ogólnego.

Zauważmy, że plan ogólny nie będzie podstawą ustalenia przeznaczenia nieruchomości dla potrzeb szacowania nieruchomości. W tym zakresie plan ogólny nie zastępuje studium. Dopiero w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniać się będzie faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy – o czym stanowi nowe brzmienie art. 154 ust. 3 u.g.n.

Z drugiej jednak strony zmieniony art. 155 ust. 1 pkt 5 u.g.n. (od 24 września 2023 r.) stanowi, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach zawarte w szczególności w planach miejscowych, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę i planach ogólnych gmin. W tym wypadku zamiast studium wskazuje się właśnie plan ogólny.

Szerzej na ten temat pisaliśmy na łamach „Samorządu i Administracji” w tekście „Właściciele działek mogą spać spokojnie. Na razie” (DGP z 20 września 2023 r., nr 182). Kompleksowo o reformie planowania przestrzennego pisaliśmy zaś w tekście , który ukazał się w Poradniku Gazeta Prawna „Rewolucja w planowaniu przestrzennym” (DGP z 11–15 sierpnia 2023 r.; nr 155). ©℗