Biorąc pod uwagę szczególne znaczenie dla społeczeństwa chronionych obszarów leśnych, ustawodawca powinien rozważyć zmiany legislacyjne, które pozwoliłyby kontrolować działania państwa.
Planowana wycinka drzew w Puszczy Białowieskiej wywołuje kontrowersje. Ma ona być przeprowadzona na podstawie aneksowanego planu urządzenia lasu Nadleśnictwa Białowieża na lata 2012–2021 zatwierdzonego przez ministra środowiska. Dla wielu zainteresowanych osób zaskakujące może być to, że nie mogą one brać udziału w procedurze zatwierdzenia tego dokumentu. Co więcej, rozstrzygnięcie ministra w zakresie zgody na wyrąb nie podlega zaskarżeniu.
Liczy się właściciel
Ustawa z 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2100) przewiduje dwa zasadnicze rodzaje planów urządzenia lasu:
● w przypadku lasu stanowiącego własność Skarbu Państwa – plan urządzenia lasu podlegający zatwierdzeniu przez ministra środowiska, oraz
● w przypadku lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa – uproszczony plan urządzenia lasu podlegający co do zasady zatwierdzeniu przez właściwego starostę po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego.
Rozróżnienie dokonane według kryterium prawa własności przesądza o charakterze prawnym procedury, w ramach której zatwierdzeniu podlegają plan urządzenia lasu lub aneks do niego oraz sama czynność zatwierdzenia tych dokumentów.
Zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu lub aneksu do niego dokonane przez starostę uznawane jest za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegającą zaskarżeniu na drodze sądowej (art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Powód? Czynność ta podobnie jak decyzja administracyjna jest skierowana do oznaczonych osób trzecich (w tym przypadku do osób fizycznych i prawnych będących właścicielami lasu).
Tymczasem zatwierdzenie planu urządzenia lasu lub aneksu do niego dokonane przez ministra środowiska dotyczy lasu stanowiącego własność Skarbu Państwa, którego reprezentują Lasy Państwowe nadzorowane przez ministra środowiska. Oznacza to, że szef resortu, zatwierdzając którychś z tych dokumentów, dokonuje czynności o charakterze wewnętrznym, związanej z wykonywaniem zadań o charakterze właścicielskim. Taka czynność nie jest decyzją administracyjną ani inną czynnością określoną w art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a.
Co to oznacza w praktyce
Z uwagi na to, że dokonywane przez ministra środowiska zatwierdzenie planu urządzenia lasu lub aneksu do niego nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2014 r. (sygn. akt II OSK 2477/12).
Co więcej, nie jest to czynność kończąca postępowanie administracyjne, a tym bardziej postępowanie administracyjne wymagające udziału społeczeństwa. W efekcie osoby fizyczne i prawne nie mogą brać udziału w procedurze zatwierdzenia takiego dokumentu oraz jego aneksu. I nie jest nawet ważne, czy dokumenty te dotyczą interesu prawnego tych osób – po prostu nie ma postępowania, w którym mogłyby one być stroną.
Z tych samych przyczyn organizacje społeczne nie mogą na podstawie art. 31 k.p.a. oraz art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) wnosić o dopuszczenie do udziału w procedurze zatwierdzenia planu urządzenia lasu lub aneksu do niego. Nie mogą też zaskarżyć czynności zatwierdzającej te dokumenty. W sensie proceduralnym czynnik społeczny jest w tym postępowaniu wyłączony.
Rzecz przedstawia się nieco inaczej w odniesieniu do uproszczonego planu urządzenia lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa. Mimo że nie ma postępowania administracyjnego prowadzącego do ich zatwierdzenia, sama czynność ich zatwierdzenia podlega zaskarżeniu w trybie art. 52 par. 3 p.p.s.a., tj. po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu (w tym przypadku starosty) do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący musi wnieść takie wezwanie w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o zatwierdzeniu tego dokumentu lub aneksu do niego.
Podmioty, których interesu prawnego dotyczy taki plan lub aneks, mają wobec tego możliwość ich zaskarżenia. Nadmienić przy tym trzeba, że tak określony tryb zaskarżenia wyłącza z tej procedury organizację społeczną w sprawie, która nie dotyczy interesu prawnego samej organizacji (tj. na podstawie art. 50 par. 1 p.p.s.a. in fine).
Potrzebne zmiany
Biorąc pod uwagę szczególne znaczenie lasów, jak ten położony na obszarze Puszczy Białowieskiej, ustawodawca powinien rozważyć dokonanie zmian legislacyjnych pozwalających na wszczęcie sądowej – tj. bezstronnej i obiektywnej – kontroli czynności zatwierdzenia planu urządzenia lasu. Ewentualna strategiczna ocena oddziaływania planu na środowisko dokonywana przed jego zatwierdzeniem, bez jednoczesnej możliwości poddania takiego planu kontroli sądu, wydaje się przyznawać władzy publicznej zbyt dużą swobodę w dysponowaniu dobrem o szczególnym znaczeniu nie tylko dla Skarbu Państwa, lecz także dla wszystkich Polaków i naszego dziedzictwa narodowego.