Dotacji dla żłobka nie można uzależniać od liczby godzin opieki nad dziećmi

Chcemy zapewnić dzieciom w prywatnych żłobkach możliwie kompleksową opiekę. Czy w uchwale dotacyjnej rada miasta może postanowić, że jeśli liczba godzin opieki nad dzieckiem jest w placówce mniejsza niż osiem, to dotacja dla żłobków jest jej udzielana warunkowo?

Z kontekstu wynika, że chodzi o dotacje udzielane na podstawie ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (dalej: ustawa żłobkowa). W jej art. 8 ust. 1 postanowiono, że żłobki i kluby dziecięce mogą być tworzone i prowadzone przez:

1) jednostki samorządu terytorialnego oraz instytucje publiczne,

2) osoby fizyczne,

3) osoby prawne i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej.

Z kolei z art. 11 ustawy żłobkowej wynika, że żłobek i klub dziecięcy działają na podstawie statutu. Ustala go podmiot, który utworzył placówkę, określając w nim w szczególności:

1) nazwę i miejsce prowadzenia żłobka lub klubu;

2) cele i zadania oraz sposób ich realizacji, z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych ‒ ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności;

3) warunki przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych;

3a) warunki przyjmowania dzieci w przypadku, o którym mowa w art. 18b;

4) zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym;

5) zasady udziału rodziców w zajęciach prowadzonych w żłobku lub klubie dziecięcym.

Wsparcie z budżetu

W art. 60 ustawy żłobkowej przesądzono, że podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Jej wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania, w tym kategorie dzieci, na które jest przyznawana, określa rada gminy w drodze uchwały. W uchwale tej może zostać określone, że dotacja może być przyznana również na dzieci zamieszkałe na terenie innej gminy.

Dla odpowiedzi na pytanie postawione na wstępie znaczenie ma również art. 12 ustawy żłobkowej, w którym postanowiono, że godziny pracy żłobka lub klubu dziecięcego ustala się w regulaminie organizacyjnym, biorąc pod uwagę opinie rodziców. W żłobku i klubie dziecięcym zapewnia się opiekę nad dzieckiem w wymiarze do 10 godzin dziennie. W szczególnie uzasadnionych przypadkach wymiar opieki może być, na wniosek rodzica dziecka, wydłużony, za dodatkową opłatą.

Co może rada

Na kanwie przytoczonych wyżej regulacji prawnych szczególnie użyteczne może być stanowisko zawarte w uchwale nr XIX.89.S.2023 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z 17 sierpnia 2023 r. Kolegium weryfikowało uchwałę w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie jednej z gmin. Organ nadzoru zakwestionował m.in. zapis o treści: „Dotacja celowa udzielana jest pod warunkiem zapewnienia przez podmiot opieki nad dzieckiem w żłobku w wymiarze nie mniejszym niż 8 godzin dziennie”. Zarzucono radzie, że wskutek przyjęcia takiego zapisu zawęziła krąg beneficjentów dotacji ze względu na czasokres prowadzenia działalności opiekuńczej, a tym samym wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego, udzielonego na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy żłobkowej, na mocy którego kompetencją rady gminy jest tylko określenie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej. Zaakcentowano przy tym, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy żłobkowej otrzymanie dotacji przez podmioty wymienione w tej ustawie nie jest uwarunkowane liczbą godzin, w ciągu których jest sprawowana opieka nad dzieckiem.

Podkreślono także, że ustawowe standardy funkcjonowania żłobków dotyczące godzin pracy zawarto w art. 12 ust. 2 i 3 ustawy żłobkowej (zgodnie z którymi żłobek zapewnia opiekę nad dzieckiem w wymiarze do 10 godzin dziennie). „Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy godziny pracy żłobka ustala się w regulaminie organizacyjnym, biorąc pod uwagę opinie rodziców, a nie w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy” ‒ wskazała RIO.

Dodano także, że nieuprawnione jest wprowadzenie ograniczeń, w myśl których podmiot prowadzący żłobek nie otrzymałby dotacji na dzieci, które objęte są opieką przez mniejszą liczbę godzin niż określona w uchwale.

RIO wskazała również, że powyższe stanowisko ma swoje uzasadnienie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w którym wskazuje się, iż zawężenie kręgu beneficjentów dotacji ze względu na czasokres prowadzenia działalności opiekuńczej jest nieuprawnione i stanowi istotne naruszenie art. 12 i 60 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 211/13). Finalnie RIO stwierdziła nieważność uchwały dotacyjnej, jednakże tylko w części, a w konsekwencji w pozostałym zakresie uchwała rady gminy utrzymała swoją moc prawną.

Na koniec należy zwrócić uwagę na art. 94 Konstytucji RP, z którego wynika, że organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że organ wykonujący kompetencję zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać w granicach tego upoważnienia, w tym nie może regulować bądź modyfikować tego, co zostało określone przez ustawodawcę.

Podsumowując więc, wprowadzenie warunku uzależniającego prawo do dotacji żłobkowej od zapewnienia określonej liczby godzin świadczenia opieki nad dziećmi narusza ustawowy zakres upoważnienia przysługujący radzie gminy przy przyjmowaniu uchwały dotacyjnej. Wprowadzenia sugerowanego zapisu uchwały nie uzasadnią nawet względy celowościowe (np. troska o maksymalny wymiar opieki nad dziećmi). ©℗