Nasza gmina chce obniżyć stawki podatku od nieruchomości dla niektórych podatników, a inne pozostawić na dotychczasowym poziomie, ale zamierza zrobić to z mocą wsteczną od 1 stycznia br. Czy akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy (np. uchwała podatkowa lub w sprawie stawek opłaty śmieciowej), może wejść w życie z mocą wsteczną i na jakich warunkach?
Dziennik Gazeta Prawna
Reklama
Kwestia ta, aczkolwiek uregulowana w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w praktyce sprawia wiele trudności, szczególnie organom stanowiącym jednostek samorządu. Kluczowe zapisy znajdują się w art. 4 ust. 1 i art. 5 ww. ustawy. Artykuł 4 ust. 1 wyraża generalną zasadę, że akty normatywne (m.in. akty prawa miejscowego organów stanowiących JST) zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Natomiast w art. 5 ustawy ustawodawca zawarł niejako wyłom od ww. zasady, wskazując, że powyższe nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Reklama
Zdaniem trybunału
Z wzajemnego stosunku art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy wynika jednak, że zakaz z art. 4 ust. 1 nie ma charakteru bezwzględnego i w sytuacjach nadzwyczajnych można od niego odstąpić, stosując przy nadawaniu wstecznej mocy wspomniany art. 5. Jednak warunkiem koniecznym dla zastosowania tego uregulowania jest to, aby taka operacja nie sprzeciwiała się zasadom demokratycznego państwa prawnego. Przy tym wprowadzany akt ma polepszać sytuację prawną niektórych adresatów danej normy i nie pogarszać sytuacji prawnej pozostałych adresatów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 września 2000 r. (sygn. akt K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz. 186). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika dopuszczalność wprowadzania w życie przepisów z mocą wsteczną. Ale wynika też wyjątkowość i kontrowersyjność zezwolenia ustawodawcy na retroaktywne działanie prawa. Chodzi o pojemność i niedookreślenie pojęć będących warunkami uprawniającymi do takiego działania, tj. zwrot „demokratyczne państwo prawne” oraz sformułowanie „zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie”.
Dwa warunki
W kontekście powyższych założeń należy przyjąć, że istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała organu stanowiącego gminy, może wejść w życie z mocą obowiązującą wstecz i na jakich warunkach? Odpowiedź może być pozytywna tylko wówczas, gdy zostaną spełnione opisane wyżej warunki. W praktyce sprowadza się to do dokonania przez organ stanowiący JST oceny przez pryzmat warunków określonych w art. 5 ustawy. Można przyjąć, że wprowadzenie wstecznej mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego jest możliwe, jeżeli:
po pierwsze: nastąpi polepszenie sytuacji prawnej niektórych adresatów wprowadzanych norm, przy jednoczesnym niepogorszeniu sytuacji innych adresatów,
po drugie: organ stanowiący należycie i wyczerpująco uzasadni konieczność wprowadzenia aktu prawa miejscowego z mocą wsteczną poprzez podanie faktycznego i prawnego uzasadnienia, że pomimo działania wstecz aktu normatywnego będzie on realizował zasady demokratycznego państwa prawa.
W praktyce nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej sprowadza się do przypadku, gdy akt ten zawiera regulacje bardziej korzystne dla jego adresatów. Podkreślenia również wymaga to, że na tle poruszanego zagadnienia szczególna ostrożność powinna być zachowana przy wprowadzaniu z mocą wsteczną uregulowań w zakresie przepisów podatkowych (np. podatku od nieruchomości, podatku od środków transportowych). Jak wskazuje się w orzecznictwie, wprowadzenie przepisów podatkowych co do podatków o zamkniętych stanach podatkowych (obowiązek podatkowy i zobowiązanie podatkowe powstają równocześnie, np. podatek od czynności cywilnoprawnych) z mocą wsteczną jest niedopuszczalne ze względu na zmianę sytuacji prawnej dla czasu przeszłego. Ale przy otwartym stanie faktycznym (np. podatek od nieruchomości, podatek od środków transportowych) moc wsteczna aktu jest dopuszczalna, bo i tak akt regulujący wysokość podatku dotyczy zdarzeń przyszłych.
W świetle obowiązujących przepisów oraz zgodnie z linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego należy przyjąć, że ustalenie terminu wejścia w życie uchwały z wsteczną mocą obowiązującą, bez wykazania (zgodnie z art. 5 ustawy) przyczyn i okoliczności uzasadniających wsteczne obowiązywanie aktu nienaruszających zasady demokratycznego państwa prawnego, stanowi naruszenie zarówno art. 5 ustawy, jak i zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP.
Ocenią wojewoda i RIO
Dodać również należy, że oceny prawidłowości wprowadzanych m.in. z mocą wsteczną norm prawnych w postaci uchwał JST dokonują właściwe organy nadzoru. Mowa tu o wojewodach i regionalnych izbach obrachunkowych, które w ramach postępowania nadzorczego sprawują kontrolę legalności ww. aktów prawa miejscowego JST. W przypadku uznania, że postanowienia danego aktu są sprzeczne z art. 4 ust. 1 w związku z art. 5 powołanej ustawy, wspomniane organy wydają rozstrzygnięcia nadzorcze, które w gruncie rzeczy sprowadzają się do orzeczenia nieważności nielegalnych zapisów.
Na marginesie warto jeszcze wspomnieć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiały się również odosobnione stanowiska, że stosowanie wyjątkowego mechanizmu z art. 5 ww. ustawy jest wyłączone wobec aktów prawa miejscowego. Przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 632/10 wskazano, że art. 5 nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i są wydawane w interesie lokalnym. Podobne wątpliwości pojawiały się również w orzeczeniach regionalnych izb obrachunkowych. Były to jednak stanowiska marginalne. Większa część orzecznictwa i doktryny dopuszcza stosowanie art. 5 ww. ustawy do aktów prawa miejscowego.
Jeżeli więc rada gminy zamierza wprowadzić uchwałę w sprawie zmiany uchwały podatkowej z mocą wsteczną (obniżenie niektórych stawek) i nie naruszy ona sfery wolności i uprawnień wszystkich podmiotów prawa (podatników tego podatku), a przy tym rada gminy uzasadni pisemnie potrzebę wydania takiej uchwały – to działanie rady gminy będzie można uznać za prawnie dozwolone i skuteczne. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II FSK 155/13, który wskazał, że: „zakaz ustanawiania retroaktywnego prawa nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić”. ©?
Podstawa prawna
Art. 4 ust. 1, art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1484 ze zm.).