Planowanie przestrzenne: współpraca z mieszkańcami na nowych zasadach

Wraz z wejściem w życie dużej reformy zmienią się przepisy dotyczące partycypacji społecznej w uchwalaniu aktów planowania przestrzennego, a tym samym obowiązki gmin w tym zakresie - pisze Piotr Jarzyński, prawnik, specjalista od prawa budowlanego i nieruchomości, Kancelaria Prawna Jarzyński & Wspólnicy, ekspert Komitetu ds. Nieruchomości Krajowej Izby Gospodarczej.

W uchwalonej 7 lipca 2023 r. ustawie o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw zdecydowano się na umieszczenie przepisów dotyczących partycypacji społecznej jako osobnego rozdziału ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; dalej: u.p.z.p.).

Zmiany są duże

Dodano zatem nowy rozdział 1a – Partycypacja społeczna (art. 8e–8m u.p.z.p.). Zmiana ma na celu podwyższenie standardów prowadzenia rozmów z mieszkańcami, uporządkowanie, rozszerzenie i otwarcie katalogu możliwych do stosowania narzędzi partycypacji społecznej o nowe techniki – m.in. związane z cyfryzacją – oraz unowocześnienie stosowanego słownictwa zgodnie z rozwojem tej dziedziny wiedzy. Zdaniem projektodawcy efektem zmian ma być ułatwienie wypracowywania kompromisów w zarządzaniu przestrzenią, akceptowanych przez co najmniej większość interesariuszy tego procesu. Ma to także zwiększyć pewność inwestowania, gdyż sprzeczne stanowiska i interesy będą ujawniane w otwartej i przejrzystej procedurze konsultacji, a nie dopiero na etapie przystępowania do realizacji inwestycji.

Zgodnie z nowym art. 8e ust. 1 u.p.z.p. zapewnienie partycypacji społecznej będzie polegało na:

• umożliwieniu interesariuszom udziału w przygotowaniu aktów planowania przestrzennego, w tym wypowiadania się, składania wniosków lub uczestnictwa w konsultacjach społecznych;
• poznaniu potrzeb, zebraniu stanowisk i pomysłów interesariuszy dotyczących polityki przestrzennej;
• prowadzeniu działań edukacyjnych i informacyjnych o istocie, celach i zasadach planowania i zagospodarowania przestrzennego;
• inicjowaniu, umożliwianiu i wspieraniu działań służących rozwijaniu dialogu między interesariuszami w ramach kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej oraz zwiększaniu udziału interesariuszy w kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej.

• Kto będzie interesariuszem w planowaniu przestrzennym

Zgodnie z nowo wprowadzonym przepisami interesariuszami w planowaniu przestrzennym są w szczególności osoby fizyczne i prawne, jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną (np. stowarzyszenia zwykłe), jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki organizacyjne, organy władzy publicznej, jednostki pomocnicze gminy oraz organy doradcze i konsultacyjne gminy (nowy art. 8e ust. 2 u.p.z.p.). Nie jest to jednak katalog zamknięty, a zatem interesariuszami mogą być także inne podmioty niewymienione powyżej.

Co więcej, na podstawie nowego art. 8e ust. 3 u.p.z.p. osoby fizyczne posiadające ograniczoną zdolność do czynności prawnych (dzieci w wieku od 13 do 18 lat oraz osoby ubezwłasnowolnione częściowo) będą mogły brać udział w partycypacji społecznej bez zgody przedstawicieli ustawowych (rodziców, kuratora).

Dla interesariuszy ustanowiono prawo do bieżącego bezpłatnego uzyskiwania informacji za pomocą poczty elektronicznej o każdorazowym udostępnieniu danych lub informacji w Rejestrze Urbanistycznym wprowadzonym w omawianej nowelizacji w celu gromadzenia informacji i danych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym danych przestrzennych (nowy rozdział 5b Rejestr Urbanistyczny – art. 67d–67j u.p.z.p.). Ma je udostępniać minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa na wniosek interesariusza, w zakresie określonym we wniosku, od dnia następującego po dniu otrzymania wniosku do dnia następującego po dniu otrzymania rezygnacji (nowy art. 8f u.p.z.p.).

• Jak ma być prowadzona partycypacja społeczna?

Partycypacja społeczna będzie prowadzona:

• w sposób umożliwiający aktywny udział interesariuszy, w tym osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2240);
• z poszanowaniem jawności i sprawności postępowania w sprawie sporządzania aktów planowania przestrzennego;
• z użyciem opracowanych w niespecjalistycznym języku informacji o sporządzanych aktach planowania przestrzennego, w szczególności wyjaśniających konsekwencje sporządzanych aktów planowania przestrzennego (art. 8e ust. 4 u.p.z.p.).

Zgłaszanie wniosków i uwag

Ustawodawca także opisał procedurę zgłaszania przez interesariuszy – na formularzu w postaci papierowej lub w formie dokumentu elektronicznego – wniosków o sporządzenie lub zmianę aktu planowania przestrzennego, wniosków oraz uwag do aktów planowania przestrzennego oraz wniosków o przekazywanie informacji o publikacji w Rejestrze Urbanistycznym. I tak składający wniosek do projektu aktu planowania przestrzennego, uwagę do aktu planowania przestrzennego oraz wniosek o sporządzenie lub zmianę aktu planowania przestrzennego musi podać swoje imię i nazwisko albo nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby oraz adres poczty elektronicznej, o ile taki posiada, a także wskazać, czy jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem lub uwagą, a dodatkowo może podać dane do kontaktu takie jak adres do korespondencji lub numer telefonu. Przy czym wzór ww. formularza określi – w drodze rozporządzenia – minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (nowy art. 8g ust. 1, 2 i 5 u.p.z.p.).

Konsultacje społeczne

W nowelizacji zawarto też szczegółowe regulacje dotyczące konsultacji społecznych, którym muszą być poddane projekty aktów planowania przestrzennego. Mają być one sposobem uzyskiwania opinii, stanowisk i propozycji od instytucji i osób, których dotkną bezpośrednio lub pośrednio skutki uchwalenia aktów planistycznych. Przy czym warto zauważyć, że konieczność przeprowadzenia konsultacji społecznych nie jest nowym elementem procedury planistycznej. Przed uchwaleniem nowelizacji funkcjonowało wyłożenie projektu dokumentu do publicznego wglądu oraz organizacja dyskusji publicznej nad rozwiązaniami w nim przyjętymi. Co zatem się zmieni?

► Ogłoszenie. Na podstawie nowego art. 8h ust. 1 u.p.z.p. informacje o sposobach, miejscach i terminach prowadzenia konsultacji społecznych wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma ogłaszać, nie później niż w dniu rozpoczęcia konsultacji społecznych, co najmniej:

• przez publikację w prasie w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1914);
• przez wywieszenie w widocznym miejscu na terenie objętym sporządzanym aktem planowania przestrzennego lub w siedzibie obsługującego go urzędu;
• przez udostępnienie informacji na stronie internetowej obsługującego go urzędu, o ile taką ma, oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu;
• w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie.

Zrezygnowano zaś z dotychczasowego siedmiodniowego terminu na wcześniejsze powiadamianie o rozpoczęciu konsultacji społecznych z uwagi na możliwości szybkiego rozpowszechniania informacji, jakie zapewniają współczesne technologie, w tym uzyskiwanie w.w. informacji za pomocą poczty elektronicznej. Dzięki rezygnacji z wcześniejszego powiadamiania wydłużeniu ulegnie czas samych konsultacji społecznych.

► Formy konsultacji społecznych. W nowych przepisach rozszerzono katalog możliwych form prowadzenia konsultacji społecznych oraz określono szczegółowe zasady ich organizacji. Zgodnie z nowym art. 8i ust. 1 u.p.z.p. formami konsultacji społecznych będą:

• zbieranie uwag;
• spotkania otwarte, panele eksperckie lub warsztaty, poprzedzone prezentacją projektu aktu planowania przestrzennego;
• spotkania plenerowe lub spacery studyjne, zorganizowane na obszarze objętym aktem planowania przestrzennego;
• ankiety lub geoankiety;
• wywiady, prowadzenie punktu konsultacyjnego lub dyżury projektanta.

I tak zgodnie z nowymi przepisami obowiązkowo trzeba będzie zebrać uwagi, odbyć spotkanie otwarte albo panel ekspercki, albo warsztat, poprzedzony prezentacją projektu aktu planowania przestrzennego, oraz przeprowadzić dowolną, przynajmniej jedną z form konsultacji, takich jak spotkanie plenerowe, spacer studyjny, ankieta, geoankieta, wywiady, prowadzenie punktu konsultacyjnego, dyżury projektanta (nowy art. 8i ust. 2 u.p.z.p.). A z kolei ankiety lub geoankiety będą prowadzone w postaci papierowej lub elektronicznej, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej (nowy art. 8i ust. 4 u.p.z.p.). Natomiast sposoby, miejsca i terminy prowadzenia konsultacji społecznych mają być ustalane w sposób zapewniający udział możliwie szerokiego grona interesariuszy, w szczególności poprzez organizację konsultacji społecznych w formie spotkań otwartych, paneli eksperckich, warsztatów, spotkań plenerowych, spacerów studyjnych, wywiadów, prowadzenia punktu konsultacyjnego lub dyżurów projektanta:

• po godzinach pracy;
• w miejscach przystosowanych do potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, chyba że są przeprowadzane za pomocą środków porozumiewania się na odległość (nowy art. 8h ust. 3 u.p.z.p.).

Przy czym warto zauważyć, że ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć przez organizację konsultacji społecznych po godzinach pracy, bo dla jednych może być to np. po godz. 16, a dla innych po godz. 18 lub później.

Dopuszczalne będzie przeprowadzenie konsultacji społecznych również w innych formach niż wymienione powyżej (nowy art. 8i ust. 3 u.p.z.p.). Otwarcie katalogu form konsultacji społecznych ma zdaniem ustawodawcy zachęcić do stosowania szerszej palety technik włączających mieszkańców w decydowanie o przestrzeni, niż to było do tej pory. Pozwoli to na eksperymentowanie z nowymi technologiami, co ułatwi uczestnictwo interesariuszy w życiu publicznym. W ustawie czytamy też, że konsultacje społeczne w postaci spotkania otwartego, panelu eksperckiego, warsztatu, spotkania plenerowego, spaceru studyjnego:

• prowadzi się, umożliwiając interesariuszom wypowiadanie się, zadawanie pytań i zgłaszanie uwag;
• mogą być przeprowadzane za pomocą środków porozumiewania się na odległość, zapewniających jednoczesną transmisję obrazu i dźwięku, w sposób umożliwiający zadawanie pytań w formie zapisu tekstowego;
• prowadzi się z udziałem pracownika urzędu obsługującego organ sporządzający akt planowania przestrzennego lub podmiotu upoważnionego do opracowania tego aktu planowania przestrzennego (nowy art. 8i ust. 6 u.p.z.p.).

► Okres trwania. Na podstawie nowego art. 8j u.p.z.p. konsultacje społeczne co do zbierania uwag oraz ankiet lub geoankiet mają trwać przez co najmniej 28 dni, przy czym takie formy konsultacji jak spotkania otwarte, panele eksperckie, warsztaty, spotkania plenerowe, spacery studyjne nie mogą się odbyć ani w pierwszym, ani w ostatnim tygodniu konsultacji społecznych (przeprowadza się je nie wcześniej niż po upływie siedmiu dni od dnia rozpoczęcia konsultacji społecznych i nie później niż na siedem dni przed ostatnim dniem ich zakończenia). Z czynności przeprowadzonych w ramach konsultacji społecznych sporządza się protokoły (nowy art. 8i ust. 7 u.p.z.p.).

Wykaz i raport

Przed rozpoczęciem konsultacji społecznych będzie obowiązkowo sporządzany wykaz wniosków do projektu aktu planowania przestrzennego wraz z propozycją ich rozpatrzenia i z uzasadnieniem. Natomiast przed przedstawieniem radzie gminy projektu aktu planowania przestrzennego zostanie opracowany raport podsumowujący przebieg konsultacji społecznych, zawierający w szczególności wykaz zgłoszonych uwag wraz z propozycją ich rozpatrzenia i z uzasadnieniem oraz protokoły z czynności przeprowadzonych w ramach konsultacji (nowy art. 8k ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Co ważne, propozycja rozpatrzenia wniosków do projektu aktu planowania przestrzennego i uwag zgłoszonych w ramach konsultacji społecznych nie będzie podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego (nowy art. 8l u.p.z.p.).

Omawiane przepisy będzie się stosowało odpowiednio do udziału społeczeństwa w działaniach podejmowanych przez samorząd województwa w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, o których mowa w rozdziale 3 u.p.z.p. – planowanie przestrzenne w województwie (nowy art. 8m u.p.z.p.).

Wejście w życie

Omawiane przepisy wejdą w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, oprócz udostępniania interesariuszowi za pomocą poczty elektronicznej informacji o każdorazowym udostępnieniu w Rejestrze Urbanistycznym danych lub informacji (nowe art. 8f i art. 8g ust. 3 i 4 u.p.z.p.), które zaczną obowiązywać od 1 stycznia 2026 r. Przy czym nowelizacja przewiduje wiele przepisów przejściowych dotyczących procedowania na dotychczasowych zasadach studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stąd nie zawsze i nie w każdym przypadku znajdą zastosowanie nowe przepisy dotyczące partycypacji społecznej. Nowe zasady partycypacji społecznej będą stosowane przy procedowaniu aktów planowania przestrzennego na nowych zasadach określonych w nowelizacji. ©℗