Subskrybuj nas na Youtube
Uznanie, czy sesja rady jest ważna czy doszło do naruszenia prawa, to nierzadko element walki politycznej. W lutym decyzję o odwołaniu burmistrza Białołęki podjęli tamtejsi radni. Unieważniła ją Rada Warszawy, tłumacząc, że wybory przewodniczącego rady dzielnicy skutkujące w konsekwencji odwołaniem burmistrza zostały przeprowadzone na sesji zwołanej z naruszeniem prawa. Odmiennego zdania był wojewoda mazowiecki. Stołeczni radni zdecydowali więc o wniesieniu skargi na decyzję wojewody do sądu administracyjnego.
Tego typu problemy występują jak Polska długa i szeroka, zwłaszcza gdy temat sesji jest kontrowersyjny. Dlatego dziś piszemy o problemach związanych z sesją nadzwyczajną.
Sejmik jednego z województw na sesji nadzwyczajnej podjął uchwałę o likwidacji szkoły policealnej. Wojewoda złożył jednak w sądzie skargę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił sejmikowi, że uchwała została podjęta na sesji nadzwyczajnej, która odbyła się z istotnym naruszeniem procedury jej zwołania. Przede wszystkim przewodniczący sejmiku nie zachował siedmiodniowego terminu, w jakim należy poinformować radnych i mieszkańców o sesji. Co więcej, nie przekazano radnym projektu uchwały i innych niezbędnych materiałów związanych z porządkiem obrad. Przewodniczący w odpowiedzi na skargę argumentował, że obrady drugiej nadzwyczajnej sesji rozpoczęły się o godz. 12.00 (czyli po zakończeniu porannej pierwszej sesji) z udziałem 24 radnych zgodnie z listą obecności, zatem quorum wymagane do obradowania i podejmowania uchwał zostało zachowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 24 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Bk 366/15) stwierdził nieważność podjętej uchwały. Orzeczenie to jest istotne z tego powodu, że białostocki sąd podkreślił, iż każde naruszenie procedury zwoływania sesji powoduje nieważność podjętej uchwały, nawet wtedy, gdy w posiedzeniu brali udział wszyscy radni. Warto więc przyjrzeć się przepisom, by nie popełniać błędów skutkujących nieważnością.
Sesje, czyli wspólne posiedzenia ogółu radnych, to podstawowa forma pracy organu kolegialnego, jakim jest rada gminy (rada powiatu, sejmik). Obrady te mogą się odbywać w trybach zwykłych lub nadzwyczajnych. Te pierwsze zwołuje przewodniczący rady gminy (lub w razie jego nieobecności – zastępca przewodniczącego) w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Tak mówi art. 20 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.; dalej: u.s.g.). Zasada ta została powtórzona w regulacjach ustrojowych pozostałych szczebli samorządu (art. 15 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm. oraz art. 21 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1392 ze zm., dalej: u.s.w.).
Przedmiotem sesji zwyczajnej jest rozpatrzenie i rozstrzygnięcie bieżących spraw jednostki samorządu terytorialnego (dalej JST) określonych każdorazowo w porządku obrad. Do stałych punktów posiedzenia należą m.in. zatwierdzenie protokołu poprzedniej sesji, wysłuchanie informacji z prac zarządu i komisji rady gminy (rady powiatu, sejmiku) oraz radnych desygnowanych do pracy w różnych instytucjach samorządowych, rozpatrzenie projektów uchwał i ich podjęcie, a także interpelacje i zapytania radnych oraz wolne głosy i wnioski. Częste są również wystąpienia gości zaproszonych na sesję.
Inicjatywa radnych
Sesje nadzwyczajne odbywają się z inicjatywy wójta (burmistrza, prezydenta miasta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy (powiatu, sejmiku). W przypadku powiatu i województwa takie uprawnienie nie przysługuje zarządowi. Liczba radnych, którym przysługuje inicjatywa, nie może być zmieniana w statucie danej JST. [przykład 1]
Przewodniczący rady gminy (rady powiatu, sejmiku) zawiadamia radnych o terminie i miejscu odbycia obrad. Do zawiadomienia dołącza porządek obrad oraz projekty uchwał, których podjęcie jest przewidziane na tej sesji.
Wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej powinien spełniać wymogi określone dla zawiadomienia o sesji zwyczajnej, tj. zawierać porządek obrad wraz z projektami uchwał. Zarówno zawiadomienie o zwołaniu sesji, jak i doręczenie materiałów, powinno być skuteczne.
Zapisy statutu
Szczegółowy tryb pracy rady gminy (rady powiatu, sejmiku) niezależnie, czy jest to tryb nadzwyczajny czy zwykły, określa statut danej JST. Ponieważ ustawy ustrojowe nie określają terminów, w jakich należy poinformować radnych i mieszkańców o sesji rady, jak też trybu powiadomienia, miarodajne w tym zakresie są wyłącznie przepisy statutu. Ten jest bowiem aktem prawa miejscowego stanowiącym o ustroju danej JST.
Statut powinien też precyzować formę zawiadomienia radnych o sesji, gdyż kwestii tej również nie ustalają przepisy ustrojowe JST. Jak wskazał wojewoda zachodniopomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 listopada 2015 r. (znak: NK-3.4131.300.2015.SA) zawiadomienie to może mieć formę pisemną. Nie jest to jedyna akceptowana forma. Zwołanie sesji może nastąpić w dowolnej formie, np. ustnie, telefonicznie, telegraficznie, a także przy wykorzystaniu poczty kurierskiej lub poczty elektronicznej, przy czym dotyczy to również realizacji obowiązku dołączenia porządku obrad wraz z projektami uchwały.
Wojewoda podkreślił, że istotne jest, aby zawiadomienie o zwołaniu sesji zostało dokonane skutecznie, a zatem w taki sposób, by jego adresat (tj. radny) otrzymał we właściwym czasie pewną i pełną informację w tym zakresie. Zawiadomienie powinno zatem polegać na takim przekazaniu informacji o zwołaniu sesji rady gminy przez przewodniczącego konkretnemu adresatowi, aby również zawiadamiający miał pewność, że informacja ta dotarła w określonym terminie do radnego. Należy przy tym zwrócić uwagę, że to na przewodniczącym spoczywa odpowiedzialność za skuteczność tego zawiadomienia. [przykład 2]
Niezawiadomienie składu rady
W sprawie rozpatrzonej przez WSA w Białymstoku statut województwa określał, że o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sesji powiadamia się radnych najpóźniej na siedem dni przed terminem obrad. Następuje to listownie lub w inny skuteczny sposób, w szczególności telegraficznie, telefonicznie lub przez telefax. Do zawiadomienia o sesji należy załączyć projekty uchwał i inne niezbędne materiały związane z porządkiem obrad. Zawiadomienie o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sejmiku powinno być podane do publicznej wiadomości w sposób określony przez przewodniczącego. Białostocki sąd stwierdził, że procedura określona w statucie i art. 21 ust. 7 u.s.w. została naruszona.
WAŻNE
Nieważne są uchwały podjęte na sesji, którą zwołał radny (niebędący przewodniczącym lub wiceprzewodniczącym), czyli osoba nieuprawniona (wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1777/09)
W godzinach rannych sejmik odbył pierwszą sesję nadzwyczajną. Po wyczerpaniu porządku obrad przewodniczący sejmiku poinformował radnych, że wpłynął do niego wniosek ośmiu radnych o zwołanie nadzwyczajnej sesji w najkrótszym możliwym czasie. Proponowany porządek dotyczył przede wszystkim sprawy likwidacji szkoły policealnej pracowników medycznych. Zawiadomił obecnych, że zwołuje sesję nadzwyczajną tego samego dnia o godz. 12.00. W czasie przerwy (podczas odbywającej się już II sesji zwołanej w trybie nadzwyczajnym) drogą telefoniczną zostali powiadomieni o posiedzeniu nieobecni radni. Ale takiej informacji nie otrzymało trzech radnych. Białostocki sąd, oceniając tę wadliwość wskazał, że każdy radny ma prawo i obowiązek brać czynny udział w obradach, zabierać głos, zgłaszać wnioski, głosować nad projektami uchwał. Niezawiadomienie radnego o terminie sesji oznacza pozbawienie go podstawowych praw, a tym samym stanowi o istotnym naruszeniu procedury zwołania sesji. Białostocki sąd podkreślił, że bez znaczenia na ocenę dochowania podstawowych zasad zwoływania sesji sejmiku województwa ma subiektywne przekonanie przewodniczącego, iż poszczególni radni mogą nie mieć chęci wzięcia udziału w sesji i z tego powodu odstąpił od ich powiadomienia.
Wymogi prawidłowego zwołania sesji
Bez względu na to, czy chodzi o sesję zwyczajną czy nadzwyczajną, przewodniczący rady gminy (rady powiatu, sejmiku) musi:
● powiadomić wszystkich radnych o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sesji;
● do zawiadomienia załączyć projekty uchwał i inne niezbędne materiały związane z porządkiem obrad;
● podać do publicznej wiadomości zawiadomienie o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad rady gminy (rady powiatu, sejmiku), gdyż z zasady jawności sesji wynika, że może być na nim obecna publiczność.
PRZYKŁAD 1
Niedozwolone ograniczenia
Gmina w swoim statucie ustaliła, że z wnioskiem o zwołanie sesji nadzwyczajnych może wystąpić do przewodniczącego rady sześciu radnych przy liczbie 15 radnych ustawowego składu rady. Wprowadzenie w statucie gminy regulacji ograniczających zwołanie takiej sesji poprzez postanowienie o złożeniu wniosku przez większą niż określona w art. 20 ust. 3 u.s.g. liczbę radnych w istotny sposób narusza ten przepis, co powoduje nieważność takiego zapisu (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 11 czerwca 2015 r., znak: PN-II.4131.273.2015).
PRZYKŁAD 2
Błędnie określona forma zawiadomienia
Rada miejska w statucie gminy przyjęła zasadę, że zawiadomienie radnych o zwołaniu sesji powinno mieć miejsce na siedem dni przed terminem jej przeprowadzenia i będzie dokonywane poprzez umieszczenie na stronie Biuletynu Informacji Publicznej urzędu miejskiego w ww. terminie stosownego zawiadomienia. W jego treści będą podawane miejsce, data i godzina rozpoczęcia sesji wraz z porządkiem obrad oraz projektami uchwał i innymi materiałami będącymi przedmiotem obrad. Zawiadomienie w formie pisemnej będzie dokonywane jedynie w sytuacji, gdy informacja ta nie będzie mogła być zamieszczona na stronie BIP gminy lub gdy z wnioskiem o dokonanie tej czynności w formie pisemnej wystąpi radny. Taki zapis statutu jest błędny, gdyż samo stworzenie radnym możliwości zapoznania się z zawiadomieniem nie zapewnia (nie gwarantuje) jego skuteczności. To, czy zawiadomienie rzeczywiście nastąpi i czy nastąpi we właściwym czasie, będzie zależeć od radnego (czyli od podmiotu zawiadamianego). Od niego będzie więc zależało, czy wykona w odpowiednim terminie określone czynności w celu uzyskania informacji o sesji rady gminy. W tym przypadku to na radnego zostanie przerzucona odpowiedzialność za skuteczność poinformowania. Co więcej, w takiej sytuacji również przewodniczący rady (czyli zawiadamiający) nie może mieć pewności, że ww. informacje dotarły we właściwym terminie do radnego.
