TEZA: Opłaty pobierane za czynności geodezyjne i kartograficzne jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, które spełniają kryterium dochodu określone w ustawie o finansach publicznych, stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. W odniesieniu do tych należności wydawane są decyzje administracyjne przez właściwe organy.
Sygn. akt I OSK 357/14
WYROK NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO
z 21 października 2015 r.
STAN FAKTYCZNY
Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność starosty powiatowego polegającą na wystawieniu faktur opiewających łącznie na ponad 3600 zł za wykonanie czynności geodezyjno-kartograficznych, tj. inwentaryzacji powykonawczej sieci teletechnicznej. Skargę wniesiono po uprzednim pisemnym wezwaniu starosty do usunięcia naruszenia prawa. Podniesiono w niej, że opłata została określona z naruszeniem ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) – nie w decyzji administracyjnej. Organ jednak nie udzielił firmie odpowiedzi.
Starosta wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że wejście w życie ustawy o finansach publicznych, w tym w szczególności nowelizacja ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.) nie znowelizowały przepisu prawa geodezyjnego i wydanego na jego podstawie rozporządzenia w zakresie delegacji do określenia wysokości opłat za czynności z zakresu geodezji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swym wyroku stwierdził, iż nałożenie na spółkę opłat udokumentowanych fakturami stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem czynność, o której mowa w art.3 par 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Rozstrzygnięcie o obowiązkach administracyjnych w tej formie było jednak wadliwe, bowiem o opłatach należało rozstrzygnąć w formie decyzji administracyjnej zgodnie z ustawą o finansach publicznych z 2009 r. Sąd wojewódzki powołał się stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2011 r., sygn. akt I OW 7/111. Ten wywiódł, że w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z prawa geodezyjnego i kartograficznego. A skoro w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe i stanowią dochody pobierane m.in. przez samorządowe jednostki budżetowe, to w sprawie naliczenia opłat za te czynności będzie miał zastosowanie art. 61 ustawy o finansach publicznych. WSA dodał, że do 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna. Jednak po wejściu w życie od 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych należy uznać, że uregulowana została w niej kwestia formy ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne (decyzja administracyjna) oraz kwestia właściwości organów uprawnionych do wydania takiej decyzji zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, do którego trafiła kasacja starosty, przychylił się do wyroku WSA.
UZASADNIENIE
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że NSA podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 1/14, w której podsumował, że po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych oraz ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, od 1 stycznia 2011 r. o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c prawa geodezyjnego i kartograficznego, rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej. Sąd wyjaśnił, że do czasu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości, że nałożenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne należy do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej określonych w art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślano przy tym, że żaden przepis nie nakazywał wydania w tym przedmiocie określonych aktów administracyjnych – decyzji administracyjnej, postanowienia czy też innego aktu. Opłaty te nie stanowiły też dochodów jednostki samorządu terytorialnego. Ale od 1 stycznia 2011 r. opłaty związane z udostępnieniem, planowaniem i czynnościami są dochodami własnymi budżetu samorządu województwa, samorządu powiatu lub państwowego funduszu celowego, jakim jest Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Stanowią też niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Zgodnie zaś z ust. 1 art. 61 tej ustawy w odniesieniu do tych należności wydawane są decyzje administracyjne przez właściwe organy. NSA w wyroku z 21 października podzielił to stanowisko.