Subskrybuj nas na Youtube
Przeciwko powiatowi ABC zapadł prawomocny wyrok zobowiązujący do zapłaty. Powiat ma uiścić 100 tys. zł z odsetkami i kosztami postępowania. Jak dowiedzieli się pracownicy starostwa powiatowego, wyrokowi została nadana klauzula wykonalności. Stał się on zatem tytułem wykonawczym, na podstawie którego przeciwnik procesowy może wyegzekwować od powiatu zasądzoną kwotę. Starosta powziął w związku z powyższym wątpliwość, czy konieczne jest dobrowolne dokonanie zapłaty zasądzonej kwoty, czy też należy się wstrzymać z płatnością do czasu dokonania zajęcia przez komornika sądowego. Pojawiła się również kwestia zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie należnej sumy.
Jednak równie ważna jak samo ustalenie, w jaki sposób zapłacić, jest kwestia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Katalog osób, do których znajduje zastosowanie ustawa z 6 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 168) ze względu na to, że zajmują określone stanowiska u dysponentów środków publicznych, jest szeroki. Należą do niego osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo organu zarządzającego podmiotu niezaliczanego do tego sektora, jeżeli przekazano mu do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne lub zarządzającego mieniem tych jednostek lub podmiotów. To także kierownicy jednostek sektora finansów publicznych, osoby będące pracownikami sektora finansów publicznych oraz inne osoby, którym powierzono wykonywanie obowiązków z tego zakresu, a także osoby biorące udział w projektach z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Zatem wszystkie dokonywane przez te osoby wydatki powinny wypełniać regulacje znajdujące się w ustawie, które odnoszą się do przekazywania środków budżetowych.
W celu przedyskutowania problemu i wypracowania najkorzystniejszego rozwiązania starosta zdecydował się zwołać nadzwyczajne posiedzenie zarządu powiatu. Oprócz starosty na posiedzeniu stawili się wicestarosta, pozostali członkowie zarządu, sekretarz powiatu, skarbnik, a także zaproszony przez starostę prawnik, któremu miał przysługiwać głos o charakterze doradczym.
● Etap 1
Jak zapłacić w zgodzie z przepisami
– Powiat nie powinien na razie spełniać zasądzonego wyrokiem świadczenia pieniężnego – zaczął dyskusję wicestarosta. – Należy wstrzymać się z zapłatą aż do momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego i dokonania zajęcia przez komornika – przekonywał. – Zwłoka w spłacie należności wynikających z wyroku sądowego zapewni dodatkowo powiatowi czas na zgromadzenie wymaganych funduszy.
RADA 1
– Obawiam się następstw takiego zachowania – krytycznie odniósł się do tego pomysłu sekretarz powiatu. – Zwłoka w zapłacie należności zasądzonych prawomocnym wyrokiem może doprowadzić do naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego w szczególności na nieprzekazaniu w terminie do budżetu dochodów należnych Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Mówi o tym art. 6 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – przestrzegł sekretarz.
– Zajęcie przez komornika np. rachunku bankowego może także sparaliżować funkcjonowanie samorządu powiatowego – dodał. – Sugeruję, aby w przypadku braku środków na pokrycie zasądzonej należności zaciągnąć kredyt krótkoterminowy. I poprosił prawnika o dalsze wyjaśnienia.
– W przypadku wystąpienia w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu, w celu jego pokrycia jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe. Możliwość taka wynika wprost z art. 89 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wymienione instrumenty finansowe mają charakter krótkoterminowy i stosownie do ust. 2 ww. ustawy podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane – poinformował nieco szerzej zebranych o tej możliwości prawnik.
– Już jedna umowa kredytu na pokrycie przejściowego deficytu budżetowego została niestety w tym roku zawarta. Termin spłaty przypada również w bieżącym roku – z niepokojem zauważył skarbnik powiatu.
RADA 2
– Zaciąganie zobowiązań z tytułu kredytów na pokrycie przejściowego deficytu budżetu nie może przekraczać limitu ustalonego dla zobowiązań tego typu – uściślił prawnik. – Limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów na pokrycie przejściowego deficytu budżetu powinien być określony w uchwale budżetowej. Obowiązek ten wynika z art. 212 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych. I radzę zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię – dodał. – Stosownie do art. 12 pkt 1 lit. a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. z 2013 r. poz. 595) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez zarząd oraz maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym stanowi wyłączną kompetencję rady powiatu. Może więc dojść do naruszenia dyscypliny finansów publicznych – przestrzegł.
Jeden z członków zarządu powiatu, pan A.B., zaproponował, aby w tej sytuacji dokonać aneksu umowy kredytowej zawartej z bankiem i przesunąć termin spłaty na kolejny rok. – Rozwiąże to problem, gdyż w pierwszej kolejności zostanie spłacona kwota zasądzona orzeczeniem sądowym, natomiast należność wynikająca z zaciągniętego wcześniej kredytu zostanie uregulowana w przyszłym roku – wyjaśnił swoją propozycję.
RADA 3
– A może pokryjmy zasądzoną kwotę kosztem innych zobowiązań powiatu – zaproponowała pani C.D., inny z członków zarządu. – Należność wynikająca z tytułu wykonawczego zostanie uregulowana i nie dojdzie wtedy do zajęcia komorniczego. Jedyną konsekwencją będą odsetki, które zostaną spłacone w późniejszym terminie razem z zaległymi zobowiązaniami – kontynuowała.
● Etap 2
Ostrożnie, bo grożą poważne konsekwencje
– Czy zawarcie przez zarząd, przy zachowaniu wymogów w zakresie reprezentacji, aneksu przesuwającego termin spłaty kredytu na kolejny rok budżetowy z uwagi na niezawinioną przez powiat nieterminowość w pozyskiwaniu przychodów niepozwalającą na spłatę kredytu w ustalonym pierwotnie terminie może rodzić jakieś konsekwencje z punktu widzenia regulacji dotyczących zachowania dyscypliny finansów publicznych – dopytywał się starosta. – Przecież przesunięcie terminu spłaty kredytu najprawdopodobniej uchroniłoby jednostkę od naliczania odsetek z tytułu nieterminowego regulowania zobowiązań.
– Niestety nie wygląda to tak różowo – odpowiedział prawnik. – Pomimo racjonalności takiego działania może być ono ocenione jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych z perspektywy unormowań art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. – Dlatego przed podjęciem decyzji należy rozważyć konsekwencje prawne każdego możliwego zachowania.
– Co więc będzie, gdy uregulujemy to zobowiązanie, a okaże się, że jesteśmy w zwłoce z innymi, których z braku środków nie udało się uregulować? – drążył sprawę starosta.
RADA 4
– To wymaga dłuższego wyjaśnienia – stwierdził prawnik. – Sankcje za zwłokę w regulowaniu zobowiązań wynikają z ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W myśl art. 16 ust. 1 tej ustawy niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat lub oprocentowanie tych należności, stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Najlepiej będzie, jak wyjaśnię państwu tę kwestię na piśmie, by nie pominąć ważnych szczegółów.
RADA 5
– Wobec tego kończymy dyskusję stwierdzeniem, że trzeba zachować daleko idącą ostrożność, aby w wyniku działań podjętych przez zarząd powiatu nie doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych – przeciął dalsze niewiele wnoszące do sprawy dywagacje starosta. I tylko prawnik zdążył jeszcze powiedzieć, że w takiej sytuacji nawet nieświadomość, iż dane działanie było naruszeniem wspomnianej dyscypliny, nie zawsze wystarczy do uwolnienia się od odpowiedzialności.
1 RADA PRAWNIKA
Zwłoka w spłacie należności zasądzonych przez sąd
W myśl art. 23 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 782) zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują starostowie wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności wykonują czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzą windykację tych należności, zbywają oraz nabywają za zgodą wojewody nieruchomości wchodzące w skład zasobu.
Zgodnie natomiast z ust. 3 art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 proc. środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości.
Na te regulacje nakładają się jeszcze przepisy z ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). W tej ustawie w art. 255 ust. 1 i 2 wskazano terminy przekazania dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej (do 15. dnia danego miesiąca albo do 25. dnia danego miesiąca, względnie w przypadku nieprzekazania we wcześniej wskazanych terminach – do 8 stycznia roku następującego po roku budżetowym, a gdy ten dzień jest dniem wolnym od pracy – do pierwszego dnia roboczego po tym terminie).
Przepisy bardzo precyzyjnie określają terminy przekazania należności i nie wprowadzają jakichkolwiek wyjątków. Stąd również ewentualne zajęcie rachunku bankowego ze względu na prowadzenie egzekucji na podstawie prawomocnego wyroku nie uzasadnia nieprzekazania należności w terminach określonych przez ustawę o finansach publicznych. Po uzyskaniu informacji o możliwej egzekucji należności ze środków powiatu, w tym z rachunków bankowych, na których znajdują się dochody należące do Skarbu Państwa, skarbnik powinien podjąć decyzję o spłacie zadłużenia określonego w wyroku. W przeciwnym wypadku powstaje ryzyko dokonania takiego zajęcia, które uniemożliwi przekazanie dochodów w ustawowych terminach. Wzorcem zachowania jest więc dokonanie zapłaty zaraz po otrzymaniu informacji o nadaniu klauzuli wykonalności na wyrok nakazujący zapłatę należności przez powiat. Osobą odpowiedzialną za ewentualne naruszenie będzie skarbnik powiatu. Dodatkowym problemem dla powiatu jest fakt, że strona postępowania sądowego nie jest informowana o nadaniu klauzuli wykonalności na wniosek przeciwnika. Natomiast w przypadku, gdy powiat nie będzie w danym momencie dysponował środkami na zaspokojenie należności zasądzonych wyrokiem, wówczas nie wystąpi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, gdyż jedynym sposobem uniknięcia egzekucji jest dobrowolna spłata.
2 RADA PRAWNIKA
Zaciągnięcie kredytu na pokrycie przejściowego deficytu
W przypadku wystąpienia w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego w celu jego pokrycia mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe. Możliwość taka wynika wprost z art. 89 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wymienione instrumenty finansowe mają charakter krótkoterminowy i stosownie to ust. 2 ww. ustawy podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane.
Przejściowy deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego wynika z czasowego niedoboru środków finansowych. Jego skutkiem jest brak płynności finansowej jednostki, która pociąga za sobą niemożność terminowego wykonywania zadań budżetowych lub terminowego dokonywania płatności finansowych z budżetu. W ustawodawstwie finansowym próżno szukać definicji pojęcia przejściowego deficytu budżetu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że zjawisko to może mieć wiele przyczyn, do których zalicza się zjawiska nieprzewidywalne (np. klęski żywiołowe), niewłaściwą pracę organów podatkowych czy nagłe załamanie koniunktury. Przejściowy deficyt budżetu powinien być bez zbędnej zwłoki pokryty ze środków o charakterze zwrotnym, cechujących się krótkoterminowością.
Brak spłaty zobowiązania zaciągniętego na pokrycie przejściowego deficytu budżetu do końca roku stanowi naruszenie przepisów. W takiej sytuacji zobowiązanie staje się bowiem źródłem finansowania deficytu budżetowego lub spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Jest to zatem niezgodnie z celem, na jaki zostało zaciągnięte (finansowanie deficytu przejściowego).
Artykuł 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przewiduje, że zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych, stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zatem zaciągnięcie kredytu krótkoterminowego z przekroczeniem ustalonego limitu jest działaniem, które narusza dyscyplinę finansów publicznych.
Jeśli zaciągnięte zobowiązanie mieściłoby się w limitach określonych w poszczególnych działach budżetu oraz zostałoby zaciągnięte w granicach udzielonego upoważnienia, to takie działanie nie powinno wywrzeć ujemnych skutków dla finansów publicznych. Z kolei powstanie ujemnych skutków jest warunkiem koniecznym, aby można było mówić o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.
3 RADA PRAWNIKA
Przesunięcie terminu spłaty zaciągniętego wcześniej kredytu
Czy zawarcie aneksu do umowy o kredyt krótkoterminowy przesuwającego termin spłaty kredytu na kolejny rok może stanowić naruszenie dyscypliny finansów publicznych? W omawianym stanie faktycznym zarząd powiatu zawarł z bankiem umowę o kredyt krótkoterminowy w granicach upoważnienia zawartego w uchwale budżetowej z terminem spłaty kredytu przed końcem roku kalendarzowego, w którym został zaciągnięty. W świetle przyjętych poglądów pożyczka oraz kredyt traktowane są jako krótkoterminowe, jeżeli termin zwrotu przypada przed upływem roku od dnia bilansowego. Instrumenty te są wykorzystywane m.in. w celu pokrycia występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 89 ust. 1 ustawy o finansach publicznych).
Kredyty i pożyczki o dłuższym okresie zwrotu traktowane są jako długoterminowe. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że jako długoterminowe należy traktować instrumenty przynajmniej dwukrotnie wykazywane w bilansie zamknięcia jednostki. Powyższe rozróżnienie na zobowiązania krótko- i długoterminowe ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia, który organ jest kompetentny do podejmowania decyzji o ich zaciągnięciu i reprezentowania powiatu wobec banku albo innej instytucji finansowej. Zgodnie z uregulowaniami ustawy o samorządzie powiatowym podejmowanie uchwał w przedmiocie zaciągania pożyczek i kredytów długoterminowych należy do wyłącznej kompetencji rady powiatu. Kompetencja ta nie może być skutecznie scedowana na jakikolwiek inny podmiot (art. 12 pkt 8 lit. c ustawy o samorządzie powiatowym). Tymczasem zaciąganie zobowiązań krótkoterminowych w postaci kredytów czy pożyczek leży wyłącznie w gestii zarządu powiatu, który rzecz jasna powinien respektować limity ustalone przez radę powiatu na dany rok.
Wracając na grunt rozważanego przypadku, należy stwierdzić, że od strony zachowania dyscypliny finansów, jak i działania w ramach przysługujących kompetencji, zawarcie umowy kredytu krótkoterminowego nie powinno budzić zastrzeżeń przy założeniu, iż środki z kredytu wykazane zostały w budżecie jako przychód, zaś obowiązek ich zwrotu został ujęty jako zobowiązanie krótkoterminowe. Oczywiście umowa kredytowa powinna zostać zawarta przez dwóch członków zarządu lub przez członka zarządu i osobę upoważnioną, przy kontrasygnacie skarbnika powiatu lub osoby przez niego upoważnionej.
Przywołana regulacja stanowi, że naruszeniem dyscypliny finansów jest zaciąganie zobowiązań bez upoważnienia określonego uchwałą budżetową albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych.
Zawarcie aneksu przesuwającego termin spłaty kredytu na kolejny rok budżetowy może zostać ocenione w świetle przedstawionych kryteriów jako zmiana charakteru zobowiązania z krótkoterminowego na długoterminowe. Tymczasem wyrażone w uchwale budżetowej upoważnienie dla zarządu jest ograniczone do zaciągania zobowiązań krótkoterminowych. Tym samym istnieje ryzyko postawienia zarządowi zarzutu przekroczenia granic upoważnienia.
Co więcej, zmiana charakteru zobowiązania i przekształcenie go w zobowiązanie długoterminowe powinno być pozostawione radzie powiatu, do której wyłącznych kompetencji należy podejmowanie uchwał dotyczących zaciągania zobowiązań długoterminowych. W tym kontekście działanie zarządu mogłoby się spotkać również z zarzutem naruszenia przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostki sektora finansów publicznych.
4 RADA PRAWNIKA
Zwłoka w regulowaniu innych zobowiązań
Obowiązek terminowego regulowania zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego wynika z ustawy o finansach publicznych. Artykuł 44 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy nakłada na jednostki sektora finansów publicznych, a więc również na jednostki samorządu terytorialnego, obowiązek dokonywania wydatków publicznych w wysokości i w terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
Wymóg wyrażony we wskazanym przepisie jest spełniony, jeżeli jednostka sektora finansów publicznych dokonuje wydatku przez upływem terminu płatności. Zgodnie art. 455 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.) świadczenie powinno zostać spełnione w terminie określonym przez strony bądź wynikającym z właściwości zobowiązania, a jeżeli termin ten nie został oznaczony ani nie wynika z właściwości zobowiązania, świadczenie należy spełnić niezwłocznie po wezwaniu dokonanym przez wierzyciela.
Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie określa, czy chodzi o zobowiązania pieniężne, czy niepieniężne. Należy zatem przyjąć, że przepis dotyczy obu tych rodzajów zobowiązań. Nie ma również podstaw, aby ograniczać zakres powyższego przepisu jedynie do zobowiązań o charakterze administracyjnoprawnym. Nieuregulowanie zobowiązań cywilnoprawnych również może skutkować odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Zgodnie z orzeczeniem Głównej Komisji Orzekającej z 21 listopada 2005 r. (nr DF/GKO/Odw.-53/69-70/2005/462) naruszenie dyscypliny określone w tym przepisie ma miejsce w razie niewykonania zobowiązania (również zwłoki w regulowaniu zobowiązań), zapłaty odsetek oraz związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zwłoką (niewykonaniem zobowiązania) a zapłatą odsetek. Ważne są również okoliczności, w jakich doszło do popełnienia czynu i czy okoliczności te spowodowały, że obwiniony nie mógł uniknąć naruszenia dyscypliny oraz czy obwiniony był uprawniony do regulowania zobowiązań i na jakiej podstawie.
Żeby można było mówić o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, musi mieć miejsce faktyczna zapłata odsetek, kar lub opłat. Sama tylko groźba ich zapłaty, w sytuacji gdy ostatecznie nie doszło do ich uiszczenia, nie powoduje skutku w postaci odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Znajduje to potwierdzenie w orzeczeniu Regionalnej Komisji Orzekającej z 15 listopada 2011 r. (nr RIO. II.53-40/11), w którym stwierdzono, że sam fakt nieterminowej realizacji zobowiązania nie stanowi jeszcze naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych mamy do czynienia w razie kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek, czyli niewykonania przez jednostkę sektora finansów publicznych zobowiązania, zapłaty odsetek, kar lub opłat oraz istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niewykonaniem zobowiązania a zapłatą odsetek, kar lub opłat. Przez pojęcie niewykonania zobowiązania należy rozumieć jego niewykonanie, nienależyte wykonanie, a także opóźnienie w regulowaniu zobowiązania. Przez zobowiązanie należy rozumieć stosunek prawny, w którym jedna osoba (wierzyciel) może żądać od drugiej osoby (dłużnika) świadczenia, a ta ostatnia powinna to świadczenie spełnić. Z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych mamy do czynienia wtedy, gdy wystąpił skutek niewykonanego w terminie zobowiązania, czyli zapłata odsetek, kary lub opłaty.
5 RADA PRAWNIKA
Nieświadomość naruszenia dyscypliny finansów publicznych a odpowiedzialność
Nieświadomość tego, że działanie lub zaniechanie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie wyłącza odpowiedzialności, chyba że nieświadomość była usprawiedliwiona. Stanowi o tym art. 23 ust. 1 u.o.n.d.f.p., dając wyraz zasadzie ignorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi).
Przepis ten odnosi się do błędu co do prawa (error iuris), który polega na mylnej ocenie co do bezprawności czynu. Przypisanie winy za popełnienie czynu jest więc niemożliwe, gdy bezprawność jest usprawiedliwiona.
Kiedy zatem mamy do czynienia z usprawiedliwioną bezprawnością pozwalającą uwolnić się od odpowiedzialności?
Jako typowe przykłady błędu co do prawa podaje się sytuacje, gdy sprawca nie miał możliwości uniknięcia błędu ze względu na to, że treść zakazu albo nakazu była dla niego niedostępna albo trudno dostępna. Ponadto błąd co do prawa zachodzi, jeśli mamy do czynienia z niejasną lub błędną redakcją przepisu uniemożliwiającą jego zrozumienie i stosowanie, z częstymi i licznymi zmianami przepisów, z krótkim ich vacatio legis, z wejściem w życie przepisu z mocą wsteczną albo z przepisem należącym do gałęzi prawa o specjalistycznym charakterze. W szczególności może to dotyczyć regulacji podatkowych.
Jak wskazał Sąd Najwyższy w stosunkowo starym, ale nadal aktualnym orzeczeniu, ocena, czy nieświadomość była usprawiedliwiona, powinna być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności każdej sprawy, a przede wszystkim środowiska społecznego sprawcy, poziomu jego świadomości prawnej, wykonywanego zawodu i miejsca zatrudnienia oraz stopnia staranności ustawodawcy w upowszechnieniu danej normy (odpowiednie vacatio legis) – wyrok SN z 13 marca 1974 r., sygn. akt I KR 362/73, Lex Polonica nr 330930, OSPiKA 1975, nr 4, poz. 79.
Jako przykład dobrze obrazujący to zagadnienie można wskazać orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej nr BDF1/4900/100/99/12/2826, w którym rozpatrywano zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 u.o.n.d.f.p. w sprawie związanej z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych na gruncie tematyki dotyczącej sprawozdawczości budżetowej. Przepis ten stosunkowo często stanowi podstawę obrony obwinionych lub skarżących. Nie zawsze jest jednak rozumiany i stosowany właściwie.
We wspomnianej sprawie obwinionym była osoba pełniąca w czasie zarzucanego mu czynu funkcję zastępcy wójta gminy. Czyn polegał na tym, że w złożonym w regionalnej izbie obrachunkowej sprawozdaniu z rocznego wykonania planu dochodów jednostki samorządu terytorialnego wskazano w kolumnie „saldo końcowe – należności pozostałe do zapłaty” kwoty niższe aniżeli wynikające z ewidencji księgowej. Sprawozdanie zostało przygotowane przez skarbnika gminy, a podpisał je obwiniony. Obwiniony argumentował m.in., że nie może ponosić odpowiedzialności, bowiem za tego rodzaju czyn odpowiedzialność ponosi wyłącznie kierownik jednostki – wójt gminy.
Główna Komisja Odwoławcza zwróciła jednak uwagę, że zastępca wójta, podpisując sprawozdanie obejmujące wadliwe dane działał właśnie jako kierownik jednostki i tym samym dopuścił się naruszenia. Rozpatrując zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 u.o.n.d.f.p. GKO nie uznała za usprawiedliwioną nieznajomości prawa – regulacji o naruszeniu finansów publicznych przez wieloletniego pracownika sektora finansów publicznych sprawującego funkcje kierownicze.
Warto podzielić to zapatrywanie. Trudno przyjąć, że funkcjonariusze publiczni, np. kierownicy jednostek sektora finansów publicznych czy pracownicy tych jednostek upoważnieni do gospodarowania środkami publicznymi lub sprawujący wysokie stanowiska mają tak niską świadomość prawną, że nie potrafią stwierdzić, czy dane działanie lub zaniechanie może stanowić naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Podobne wnioski wynikają zresztą z bogatego orzecznictwa GKO.
W omawianej sprawie GKO, biorąc pod uwagę rodzaj i okoliczności naruszenia, a także warunki osobiste sprawcy, w tym nienaganny wieloletni okres pracy zawodowej, pozytywną opinię, ocenę pracowniczą oraz dotychczasową niekaralność przyjął, że postępowanie spełniło już samo w sobie funkcję dyscyplinującą i prewencyjną i odstąpiło od wymierzenia kary.
PODSUMOWANIE
Gospodarowanie publicznymi środkami finansowymi podlega ściśle określonym regułom, których naruszenie prowadzić może do pociągnięcia do odpowiedzialności.
Dysponenci środków publicznych muszą więc zachować szczególną ostrożność i wnikliwie analizować potencjalne skutki podejmowanych przez siebie działań.
Z analizy Ministerstwa Finansów wynika, że najwięcej naruszeń dotyczy zamówień publicznych (ponad 26 proc. spraw w 2013 r.). Często naruszany jest art. 18 ustawy dotyczący zaniechania przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji oraz przepisy dotyczące nieprawidłowości w zakresie sprawozdawczości z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowywania (23 proc.). Sporo jest również naruszeń związanych z dokonywaniem wydatków bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia oraz z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków (17 proc.).