W toczącej się od niedawna debacie wywołanej opublikowaniem raportu zespołu eksperckiego w sprawie reformy prawa o postępowaniu administracyjnym nie brakuje głosów odwołujących się do względów tradycji, eksponujących konieczność zachowania stworzonego w innych czasach reżimu proceduralnego, stanowiącego w dużym stopniu reakcję legislatywy na niepowodzenia w reaktywowaniu w Polsce sądownictwa administracyjnego.
Nie przekonuje mnie zwłaszcza twierdzenie sędziego TK prof. Andrzeja Wróbla, który w wywiadzie dla Gazety Prawnej (DGP nr 160, 19 sierpnia 2015 r.), stwierdził, że k.p.a. jako jedno z niewielu osiągnięć rodzimej myśli prawnej zachował aktualność w zmienionych warunkach ustrojowych. Rzeczywistość boleśnie weryfikuje to spostrzeżenie, pomijające – jak się wydaje – nie tylko źródła inspiracji i genezę dokonanej u nas kodyfikacji postępowania administracyjnego, ale i jej współczesne konsekwencje oceniane przez pryzmat praktyki: efektywności i kosztów działań administracji, uciążliwości ponoszonych przez stronę w związku z załatwieniem konkretnej sprawy oraz ryzyka uwikłania jednostki w niepotrzebne spory prawne.
Rzecz w tym, że niektórzy nadal traktują k.p.a., który jest prostą kontynuacją rozwiązań ukształtowanych przez rozporządzenie prezydenta RP z 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, jako rodzaj bytu idealnego, swoisty „pomnik prawny”, a nie instrument niezbędny do wypełniania zgoła odmiennych niż przed laty zadań publicznych. Zadań, których realizacja w skali masowej i przy znaczącym zaangażowaniu środków budżetowych wymaga znacznie prostszych, wyłamujących się ze sztywnych schematów właściwych dla modelu procedury sądowej, narzędzi i metod postępowania, a tym samym zerwania z przesadnym formalizmem, skwapliwie pielęgnowanym przez polskiego ustawodawcę.
Trudno mi wobec tego zgodzić się ze zdaniem prof. Wróbla, że „Głębokie zmiany k.p.a. byłyby usprawiedliwione, gdyby obecna regulacja nie odpowiadała przepisom konstytucji”. Autor tego stwierdzenia podnosi też, że w akcie tym nie ma przepisów, które by godziły w pryncypia ustrojowe, i można w nim doszukać się takich unormowań, które służą urzeczywistnieniu zasad konstytucyjnych. Odnosząc się do tego argumentu, mógłbym podać wiele przykładów rozwiązań prawnych, m.in. w sferze służby zdrowia lub świadczeń socjalnych, których konstytucyjność nie jest kwestionowana, a mimo to są oceniane negatywnie z przyczyn merytorycznych. Czy w takim razie nie powinniśmy dążyć do ich zmiany, kontentując się wystawionym „glejtem” konstytucyjności i zgodności z pryncypiami ustrojowymi? Ponadto, jak w sytuacji nader skąpego uregulowania przez Konstytucję RP zagadnień postępowania administracyjnego mierzyć – według kryterium zaproponowanego przez prof. A. Wróbla – funkcjonalną poprawność konstrukcji wprowadzonych przez k.p.a.? Nie znajduję na te pytania dobrej odpowiedzi, podobnie zresztą jak nie potrafię zrozumieć intencji zastąpienia działań systemowych – łączących się z modernizacją mocno już przestarzałych i odbiegających od europejskiego standardu instytucji prawnych (chociażby tak, jak uczynili to ostatnio Austriacy, zasadniczo ograniczając kontrolę decyzji w administracyjnym toku instancji, równoważąc ją merytorycznym orzekaniem przez sądy administracyjne) – wzmocnieniem nadzoru nad organami publicznymi po to, by „wymusić na nich stosowanie przepisów proceduralnych lub prawa materialnego zgodnie z ich duchem i literą”. Nie bardzo też wiadomo, kto miałby wykonywać taki nadzór w przypadku organów samorządu terytorialnego, które korzystają z gwarancji sądowej ochrony samodzielności.
Jedno jest pewne – uznanie jakichś rozwiązań za konstytucyjne lub przynajmniej niesprzeczne z pryncypiami ustrojowymi nie przesądza jeszcze o ich merytorycznej poprawności, rozpatrywanej np. z punktu widzenia ekonomicznego, społecznego czy organizacyjnego. Rozdźwięk pomiędzy tymi wartościami musi uwzględniać każdy, kto podejmuje próbę postawienia jakiejkolwiek diagnozy legislacyjnej.
Analiza dokonań naszego ustawodawcy skłania także do krytycznej oceny poglądu prof. Wróbla co do sposobu unowocześnienia rozwiązań ustanowionych przez k.p.a. Opowiedział się on „za drobnymi, ale dobrze przemyślanymi i wąsko zakreślonymi nowelizacjami” tego aktu. Jak dotąd posunięcia te przyniosły więcej szkody niż pożytku, podnosząc poziom kazuistyki regulacji kodeksowej i czyniąc ją coraz bardziej zawiłą i niespójną. Znakomitą ilustracją tej tezy jest poddane surowemu osądowi prof. Wróbla unormowanie włączone do kodeksu w 2010 r., które miało zapewniać ochronę stronie nie tylko w razie bezczynności administracji, ale i w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania. Warto zapytać tych, którzy skorzystali ze wskazanego trybu, wnosząc następnie skargę do sądu administracyjnego, o skutki jego zastosowania.
Lektura wypowiedzi prof. Wróbla nasuwa również przypuszczenie, że abstrahują one od zawartości uzasadnienia raportu zespołu. Sprzeciw co do zamieszczenia w k.p.a. rozdziału o decyzjach generalnych umotywował on bowiem niemożnością realizacji „zasady udziału stron w postępowaniu”. Najwyraźniej zapomniał, że w projekcie mowa jest o „zainteresowanych” dysponujących z założenia ograniczonym zakresem uprawnień procesowych. Ich uczestnictwo w tego typu skodyfikowanych w wielu państwach postępowaniach, opatrywanych nazwą notice-and-comment proceedings, przybiera zwykle postać zajęcia stanowiska na piśmie lub wyrażenia go za pośrednictwem właściwych organizacji pozarządowych. Bezprzedmiotowe jest też zastanawianie się nad problemem doręczeń decyzji i ich weryfikacji przez wniesienie odwołania. Projekt szczegółowo odniósł się do tych kwestii. Przełamywanie wyrosłych z innej epoki wyobrażeń na temat postępowania administracyjnego nie jest – jak widać – rzeczą prostą, choć z pewnością (o czym świadczy sposób odczytania przez niektórych raportu zespołu) potrzebną.