Przepisy nie określają dokładnie, co powinno się znaleźć w regulaminach organizacyjnych. Przy ich tworzeniu trzeba jednak pamiętać, że nie mogą być sprzeczne z obowiązującymi ustawami, a mają ustalić sposób działania dobry dla pracowników i mieszkańców.
Warunkiem skutecznego wypełniania funkcji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest właściwe zorganizowanie urzędu gminy. Temu służy m.in. regulamin organizacyjny. Akt ten w gminie wydaje wójt. W starostwie kompetencje takie dotychczas miała rada powiatu, ale od jutra (9 lipca 2015 r.) właściwy będzie zarząd powiatu. [ramka] W urzędzie marszałkowskim regulamin organizacyjny wydaje zarząd województwa. Zasady ustalenia organizacji urzędów są analogiczne.
Przepisy ustaw ustrojowych samorządu nie określają nawet przykładowo zapisów regulaminu. W tym zakresie wójt, jako szef urzędu, ma znaczną swobodę. Nie oznacza to jednak całkowitej dowolności. Ograniczeniem są przepisy regulacji ustrojowych, ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1202; dalej: u.p.s.) lub postanowienia statutów: gminy, powiatu i województwa.
Liczne orzecznictwo i rozstrzygnięcia nadzorcze wskazują, że w praktyce kierownicy urzędów próbują przeforsować rozwiązania, które albo są sprzeczne ze wskazanymi regulacjami, albo zawierają niejasne zapisy, co rodzi różnorodne wątpliwości. Warto więc wiedzieć, jaka treść regulaminu organizacyjnego jest niedopuszczalna i co powinno się w nim znaleźć.
Szef jednostki
Kierownikiem urzędu gminy jest wójt. Wykonuje on uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Do tych ostatnich zaliczyć można m.in.: ośrodki pomocy społecznej, zarządy dróg, instytucje kultury, biblioteki publiczne, szkoły. Wójt posiada wyłączne kompetencje w zakresie nawiązywania, zmieniania treści i rozwiązywania stosunków pracy z pracownikami zatrudnionymi w urzędzie oraz z kierownikami gminnych jednostek organizacyjnych. Jedyne ograniczenie w tym zakresie dotyczy skarbnika gminy, którego na wniosek wójta powołuje i odwołuje rada gminy.
Analogiczną rolę pełni starosta w stosunku do pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Jest on też zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży, np. urzędu pracy, policji, Państwowej Straży Pożarnej, służb weterynaryjnych czy nadzoru budowlanego.
Marszałek województwa jest zaś kierownikiem urzędu marszałkowskiego, zwierzchnikiem służbowym pracowników tego urzędu i kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, np. instytucji kultury, wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego.
W świetle orzecznictwa urząd gminy jest jednostką zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta. Jest to struktura, której jedynym celem jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań organu gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 października 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1078/09, Legalis, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt I FSK 263/08, MoPod 2009, nr 9, s. 39).
Bez publikacji
Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze. zm.; dalej: u.s.g.) organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Z tego powodu regulamin nie jest uważany za akt prawa miejscowego (wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 184/07). W związku z tym nie jest konieczne (ani możliwe) publikowanie go w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Do regulaminu nie ma obowiązkowego zastosowania rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. nr 100, poz. 908). Jak wskazał WSA w Lublinie w wyroku z 29 czerwca 2006 r. (sygn. akt III SA/Lu 172/06) regulamin jest aktem normatywnym o charakterze wewnętrznym. Dlatego rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. może mieć jedynie znaczenie instrukcyjne. Jego naruszenie nie jest podstawą stwierdzenia nieważności postanowień regulaminu.
– Regulamin organizacyjny jako wewnętrzny akt prawny może obowiązywać tylko jednostki organizacyjnie znajdujące się w strukturze urzędu obsługującego organ wydający akt. Nie może być podstawą do wydania decyzji obowiązującej obywatela – zauważa dr Piotr Zuzankiewicz, współautor komentarza do ustawy o pracownikach samorządowych.
Niekonieczny statut
Regulamin organizacyjny jest podstawowym aktem określającym zasady funkcjonowania urzędu gminy. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że urząd nie ma statusu jednostki organizacyjnej gminy (jednostki organizacyjnej sektora finansów publicznych, który m.in. tworzy gmina). Jest tylko aparatem pomocniczym organu gminy. Nie ma wobec tego podstaw, by przyjąć, że jest jednostką budżetową, która powinna funkcjonować na podstawie statutu (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 października 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1077/09; rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 6 maja 2009 r., znak: NK.II.0911/208/09; wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1534/06, wyrok WSA w Olsztynie z 26 października 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 625/06).
Jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z 22 marca 2013 r. (sygn. akt IV SA/Gl 632/12) w świetle art. 11 i 12 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 532) urząd gminy nie może być zaliczony do jednostek budżetowych z tego względu, że jego istnienie nie wymaga aktu utworzenia, gdyż wynika z samej ustawy samorządowej, nie dochodzi też do przekazywania mu mienia w zarząd. Nie ma zatem podstaw do uchwalenia przez organ stanowiący statutu urzędu gminy. Zdaniem gliwickiego sądu administracyjnego podstawą działania urzędu jest regulamin. Regulacja samorządowa nie przewiduje możliwości dublowania się tych aktów, tj. statutu i regulaminu, jak to ma miejsce np. w ustawie z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 525), która nakazuje wojewodzie zarówno nadanie urzędowi wojewódzkiemu statutu, jak i ustalenie regulaminu.
Pomimo utrwalonego już orzecznictwa warto przytoczyć statystykę wskazaną w wyroku NSA z 11 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1636/09), według której w dziennikach urzędowych opublikowano około 600 statutów urzędów gmin.
Wymagane elementy
Regulamin organizacyjny urzędu określa strukturę organizacyjną urzędu, tj. liczbę, status, nazwy i zakresy działania poszczególnych komórek organizacyjnych, ich obsadę etatową, liczbę i nazwy stanowisk pracy (wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 184/07).
– Struktura organizacyjna uzależniona jest od wielkości urzędu i zakresu zadań kompetencyjnych realizowanych przez organ, do którego obsługi urząd został powołany. Zatem inny będzie kształt regulaminu małego urzędu gminy, gdzie wójt nie ma swojego zastępcy, a dokumenty podczas jego nieobecności podpisuje sekretarz gminy, a inny regulamin urzędu marszałkowskiego zatrudniającego kilkaset osób – uważa dr Marcin Mazuryk, radca prawny z kancelarii Szmulik i Wspólnicy Kancelaria Radców Prawnych.
Większe urzędy wydzielają departamenty, wydziały, referaty, biura, sekretariaty, gabinety i inne struktury, w mniejszych urzędach spotyka się zaś najczęściej referaty i samodzielne stanowiska. Struktura organizacyjna urzędu i podział zadań powinny zapewniać jak największą funkcjonalność i sprawność działania urzędu, a przez to organu wykonawczego i całej administracji gminnej. Struktura najczęściej przedstawiana jest w formie schematu organizacyjnego.
– Organizacja urzędu powinna uwzględniać zadania realizowane przez jednostkę samorządu terytorialnego określone w ustawach samorządowych i innych aktach prawnych. Struktura organizacyjna powinna być dostosowana przede wszystkim do konkretnych zadań danej jednostki samorządowej, a także lokalnych uwarunkowań społeczno-gospodarczych (np. czynników demograficznych, wskaźników ekonomicznych czy infrastruktury technicznej) – twierdzi dr Zuzankiewicz. Jego zdaniem powinna ona również uwzględniać koncepcję zarządzania prezentowaną przez organ wykonawczy jednostki samorządowej (wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa).
Regulaminy organizacyjne mogą też zawierać opisy poszczególnych stanowisk pracy konieczne do oceniania i naboru pracowników, choć ze względu na ich szczegółowość mogą być też określane (zwłaszcza w większych urzędach) w procedurach jakości lub odrębnych dokumentach.
Sposób działania
Zasady funkcjonowania urzędu, o których mowa w art. 33 ust. 2 u.s.g., to podział kompetencji, zasady współdziałania komórek, obieg i przechowywanie dokumentacji, godziny otwarcia urzędu dla interesantów (wyrok WSA w Gliwicach z 23 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 144/10).
Nie należy jednak w regulaminie wkraczać w zagadnienia określone w rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów z 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. nr 14, poz. 67 ze zm.).
Regulamin organizacyjny powinien również ustalać godziny urzędowania w sposób zapewniający obywatelom załatwianie spraw w dogodnym dla nich czasie. Coraz częstszą praktyką jest wydłużanie godzin pracy urzędów gmin (przynajmniej w niektóre dni), co wychodzi naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców. W regulaminie organizacyjnym powinny znaleźć się także inne postanowienia związane z organizacją urzędu. Należeć mogą do nich zagadnienia zasad obsługi obywateli w urzędzie, kontroli wewnętrznej i zewnętrznej, procedury przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, ewidencji i przechowywania pieczęci urzędowych itp. [tabela]
Ostrożnie z USC
Należy pamiętać, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 1741 ze zm.; dalej: u.p.a.s.c.) w skład urzędu gminy wchodzi urząd stanu cywilnego, a gmina stanowi okręg urzędu stanu cywilnego.
W okręgach liczących poniżej 50 tys. mieszkańców wójt (burmistrz, prezydent miasta) zatrudnia zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego oraz może zatrudnić inną osobę na stanowisku kierownika urzędu stanu cywilnego. Natomiast w okręgach liczących powyżej 50 tys. mieszkańców wójt (burmistrz, prezydent miasta) obligatoryjnie musi zatrudnić inną osobę na stanowisku kierownika urzędu stanu cywilnego oraz może zatrudnić zastępcę lub zastępców kierownika u.s.c.
Wymogi, jakie musi spełniać kandydat na kierownika u.s.c. lub jego zastępcę, określa art. 8 u.p.a.s.c. Obsadzanie tych stanowisk odbywa się w drodze naboru w trybie ustalonym w przepisach u.p.s.
Z orzecznictwa wynika, że najczęstszym naruszeniem jest zatrudnianie kierownika urzędu stanu cywilnego lub jego zastępcy, w sytuacji gdy w ogóle takie stanowisko nie było przewidziane w strukturze organizacyjnej urzędu. WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 20 lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/Go 836/07) wskazał np., że skoro regulamin organizacyjny urzędu nie przewiduje stanowiska zastępcy kierownika u.s.c., to nie można nikogo na ten etat zatrudnić.
Brak wyraźnych wskazówek
Regulacje ustrojowe samorządu w dość lakoniczny sposób określają kwestie regulaminów organizacyjnych urzędów obsługujących organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego (gmin, powiatów i województw).
W art. 33 u.s.g. wskazano jednak pewne zasady dotyczące organizacji wewnętrznej urzędu. Określono, że jego kierownikiem jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy (miasta) w swoim imieniu zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub sekretarzowi gminy (miasta). Wskazano także, że kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Określono, że status prawny pracowników samorządowych określa odrębna ustawa, czyli ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.
– Co do zasady każda jednostka samorządu terytorialnego ma dowolność w kształtowaniu wewnętrznej struktury organizacyjnej urzędu, co jest przejawem tzw. władztwa organizacyjnego samorządu. Dowolność ta jest jednakże ograniczona postanowieniami zawartymi w przepisach powszechnie obowiązujących. Regulacje organizacyjne nie mogą być z nimi sprzeczne. Dlatego ich naruszeniem jest choćby nieuwzględnienie w strukturze organizacyjnej stanowiska przewidzianego w przepisach samorządowych, np. sekretarza gminy w przypadku urzędu gminy (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1744/07) – tłumaczy dr Piotr Zuzankiewicz.
Zgodność z prawem
Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z 21 kwietnia 2004 r. (sygn. akt SA/Bd 3431/03), kształtowanie organizacji urzędu gminy przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie może nosić cech dowolności, gdyż musi być zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tj. ustawą: o samorządzie gminnym, o pracownikach samorządowych i aktami wykonawczymi wydanymi na ich podstawie a także obowiązującymi na terenie danej gminy aktami prawa miejscowego, w szczególności ze statutem gminy.
– Zasadnicza różnica pomiędzy statutem a regulaminem organizacyjnym urzędu samorządowego polega na jego szczegółowości oraz charakterze. O ile statut jest aktem prawa powszechnie obowiązującego o zasięgu miejscowym adekwatnym do obszaru danej jednostki samorządu terytorialnego, o tyle regulamin organizacyjny jest jedynie aktem prawa wewnętrznego i odnosi się do funkcjonowania urzędu i zatrudnionych w nim pracowników – wyjaśnia mecenas Mazuryk. Jednocześnie dodaje, że ustawy mówią, iż statut zawiera regulacje ustrojowe, a zatem odnosi się też do jednostek organizacyjnych samorządu, a regulamin raczej statut doprecyzowuje. Ma znaczenie bardziej administracyjne, techniczne.
Z art. 5 ust. 1 u.p.s. wynika, że w urzędzie gminy, starostwie powiatowym i urzędzie marszałkowskim tworzy się odpowiednio stanowisko sekretarza gminy, powiatu i województwa. Oznacza to, że utworzenie stanowiska sekretarza i obsadzenie go jest obowiązkowe. Co więcej, zatrudnienie na tym etacie nie może nastąpić w drodze powierzenia pełnienia obowiązków. Sekretarz podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu. Może on upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi.
Przelanie uprawnień
Ponadto zgodnie z art. 33 ust. 4 u.s.g. wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Jak wskazał NSA w wyroku z 3 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1458/08), gdy wójt nie ma zastępcy, może powierzyć prowadzenie spraw gminy jedynie sekretarzowi.
NSA podkreślił, że art. 33 ust. 4 u.s.g. nie wskazuje przy tym ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy, nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta (w powołanym przepisie mowa jest o określonych a nie niektórych tylko kompetencjach wójta). Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji, wójt może jej dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem. Taka dekoncentracja ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu. W sytuacji gdy wójt nie ma zastępcy, dekoncentracja jego kompetencji (nawet całości, gdy wójt nie może ich wykonywać) na sekretarza także w zakresie spraw związanych z zatrudnianiem i zwalnianiem kierowników jednostek organizacyjnych gminy ma podstawy prawne.
Z kolei WSA w Rzeszowie w wyroku z 28 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Rz 592/07) stwierdził, że stanowisko sekretarza gminy jest ustawowym obligatoryjnym elementem struktury organizacyjnej gminy i pominięcie tego stanowiska w regulaminie organizacyjnym nadanym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sprzeczne z postanowieniami art. 33 ust. 4 i art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g.
Kompetencje sekretarza
Wielokrotnie sądy administracyjne zwracały uwagę, że niedopuszczalne jest przekazywanie kompetencji z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi osobom zatrudnianym na innych stanowiskach.
Przykładem może być sytuacja, która była przedmiotem rozstrzygnięcia przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z 21 kwietnia 2004 r. (sygn. akt SA/Bd 3431/03). Sprawa dotyczyła regulaminu organizacyjnego urzędu miasta, w którym prezydent przewidziała, że kompetencja zagwarantowane dla sekretarza powierzone zostały osobie zatrudnionej na stanowisku dyrektora generalnego urzędu. Bydgoski sąd administracyjny stwierdził nieważność regulaminu, uznając, że zadania dyrektora pokrywają się z kompetencjami zastrzeżonymi przez przepisy powszechnie obowiązujące dla sekretarza gminy, co w istocie stanowi ich naruszenie.
Nowe regulacje w starostwach
Wprowadzenie regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego, określającego jego organizację i zasady funkcjonowania będzie zadaniem zarządu powiatu. Dotychczas takie dokumenty były uchwalane przez organy stanowiące tych jednostek samorządu terytorialnego (JST), przez co powiaty były jedynym szczeblem samorządu, gdzie kompetencje do uchwalania regulaminu przypisane były radzie. Zmianę wprowadzi ustawa z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie powiatowym (Dz.U. poz. 871), która wchodzi w życie 9 lipca 2015 r.
Nowelizacja zmienia art. 35 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), uchylając zasadę, zgodnie z którą rada powiatu uchwala regulamin organizacyjny starostwa na wniosek zarządu. Dodaje także nowy art. 32 ust. 2 pkt 6 ustawy, który powoduje przeniesienie tej kompetencji na zarząd powiatu. Dzięki temu nastąpi ujednolicenie zasad wydawania tego typu aktów wewnętrznych na wszystkich szczeblach samorządu. Zgodnie bowiem z ustawami ustrojowymi pozostałych JST regulaminy organizacyjne urzędu gminy i urzędu marszałkowskiego przyjmowane są przez organy wykonawcze tych samorządów, a więc – odpowiednio – na podstawie zarządzenia wójta oraz uchwały zarządu województwa. Stanowią o tym art. 33 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.).
Nowelizacja ustawy o samorządzie powiatowym zawiera również przepis przejściowy, dzięki któremu powiaty nie będą musiały pilnie wydawać nowych regulaminów. Przewiduje on, że dotychczasowe regulaminy organizacyjne starostw powiatowych zachowają moc do dnia wejścia w życie tych wydanych zgodnie z nowymi przepisami.
Co wolno wpisać, a czego nie należy
