W przepisach określających tryb i zakres kontroli rada gminy nie może regulować np. czynności poprzedzającej rozpoczęcie działania inspektora.
Tak stwierdziło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach w podjętej uchwale nr 52/2015 z 6 maja 2015 r.
Rozpatrywana przez kolegium sprawa dotyczyła uchwały Rady Gminy Łagów z 25 marca 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez inne niż gmina Łagów osoby prawne i fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (nr VI/43/15). RIO stwierdziła, że uchwała ta jest nieważna w części z powodu przekroczenia upoważnień ustawowych do jej wydania zawartych w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przepisy te wskazują, że rada gminy może w swojej uchwale ustalić tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i przedszkoli oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględnić w niej jednak powinna m.in. podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie środków finansowych i w rozliczeniu ich wykorzystania, oraz termin i sposób ich rozliczenia.
Tymczasem badana uchwała określała tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania przez placówki oświatowe w sposób bardzo szeroki. Postanowiono w niej m.in., że organowi dotującemu przysługuje prawo kontrolowania wykorzystania dotacji, a zakres tej kontroli miał obejmować sprawdzanie rzetelności danych zawartych we wniosku o udzielenie środków oraz miesięcznej informacji o liczbie uczniów, prawidłowość rozliczenia dotacji oraz przeznaczenie i wykorzystanie przyznanych środków. Zapisano w niej również, że kontrola przeprowadzana będzie na podstawie pisemnego, imiennego upoważnienia podpisanego przez wójta, które określać będzie termin jej rozpoczęcia i zakończenia oraz jej zakres. Kolejne uregulowania uchwały przewidywały, w jaki sposób szkoła będzie powiadamiana o terminie kontroli, miejscu, czasie i sposobie prowadzenia czynności kontrolnych, w tym prawie wstępu do kontrolowanej jednostki. Zapis dotyczył także wglądu do dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania, a również przetwarzania danych osobowych uczniów tych placówek. Uchwała opisywała też, w jaki sposób miał być sporządzany protokół z przeprowadzonej kontroli oraz że jednostce przysługuje prawo zgłaszania zastrzeżeń do wójta gminy co do ustaleń w nim zawartych, trybie ich rozpatrzenia i odpowiedzi na nie.
Kolegium stwierdziło, że zakres obowiązków podmiotu kontrolowanego został uregulowany przez ustawodawcę m.in. w art. 80 ust. 3e–3g oraz art. 90 ust. 3e–3g ustawy o systemie oświaty. Przepisy te mówią wyraźnie, że samorządy mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji, a osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania. RIO wskazała, że „tryb kontroli” oznacza uszczegółowienie powyższych regulacji ustawowych, które określają, w jaki sposób będzie prowadzona kontrola. Natomiast „zakres kontroli” należy rozumieć jako wyszczególnienie danych i elementów gospodarki finansowej beneficjentów dotacji, które będą mogły być badane przez samorząd. W ocenie izby tylko takie elementy powinny się znaleźć w badanej uchwale i nie powinna ona regulować takich kwestii jak np. treść upoważnienia do przeprowadzenia kontroli czy czynności poprzedzające rozpoczęcie kontroli oraz te, które mają być wykonane po jej zakończeniu.
Kolegium podkreśliło, że przepis ustawy, który ustanawia upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, podlega ścisłej wykładni językowej, a wobec tego nie można wnioskować z niego, że organ może działać szerzej i zajmować się kwestiami w nim niewymienionymi, nawet wówczas, gdy ich przyjęcie byłoby celowe (tak uznał m.in. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 maja 1998 r., sygn. akt K 19/97). Organ władzy wykonawczej, który wykonuje upoważnienie ustawowe, jest obowiązany działać w jego granicach i nie ma prawa ani do regulowania tego, co zostało już zapisane w ustawie, ani też do wychodzenia poza przyznaną mu kompetencję.
RIO zaznaczyła też, że ustalenia dotyczące czynności związanych ze sporządzaniem protokołu kontroli, wystąpienia pokontrolnego oraz wnoszenia zastrzeżeń od tego ostatniego nie mieszczą się w pojęciach „tryb” i „zakres” kontroli. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia o tym, co powinno być spełnione po przeprowadzeniu czynności kontrolnych.
Kolegium zauważyło, że właściwym organem do określenia spraw związanych z kontrolą wykorzystania udzielonych dotacji jest organ wykonawczy samorządu, który ustala plany kontroli, udziela upoważnień do ich przeprowadzenia właściwym osobom oraz bada dokumentację rozliczenia dotacji. To oznacza, że postanowienia uchwały o czynnościach kontrolującego i kontrolowanego związanych ze sporządzeniem protokołu kontroli oraz o możliwości kierowania wystąpień do jednostki kontrolowanej nie mają oparcia w obowiązującym prawie i wykraczają poza delegację z ustawy o systemie oświaty.
