Najpierw zmiana budżetu, a dopiero potem uchwała o pomocy dla powiatu

RIO uznała za nieważną uchwałę rady gminy o pomocy finansowej dla powiatu na dokumentację projektową do przebudowy drogi powiatowej (dział 600, rozdział 60014, paragraf 630). Jako podstawę nieważności wskazano, że na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały, tj. 20 maja 2023 r., budżet gminy nie przewidywał wydatku na udzielenie pomocy finansowej powiatowi w tej pełnej wysokości, a tylko w 50 proc. Tymczasem w naszej ocenie zmiany ustawy budżetowej powinno się dokonać po przyjęciu uchwały w sprawie pomocy. Czy stanowisko RIO jest zasadne?

Z art. 10 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym JST udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej. Przepis ten daje gminie możliwość udzielania pomocy finansowej (dotacji celowej) na określone zadania innych jednostek samorządu terytorialnego. Taką jednostką jest w szczególności powiat, a zadania mu przypisane zostały określone w sposób ogólny w przepisach art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Z tego przepisu wynika m.in., że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej; promocji i ochrony zdrowia, pomocy społecznej, wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, polityki prorodzinnej, wspierania osób niepełnosprawnych, polityki senioralnej czy transportu zbiorowego i dróg publicznych.

Co mówią przepisy

W rozpatrywanej sytuacji znaczenie mają również przepisy zawarte w ustawie o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei z art. 211 u.f.p. wynika, że budżet JST jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Podstawą gospodarki finansowej JST w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa. Natomiast w art. 216 ust. 2 pkt 5 u.f.p. postanowiono, że „wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego”. Zgodnie zaś z art. 220 u.f.p. z budżetu JST może być udzielona innym JST pomoc finansowa w formie dotacji celowej lub pomoc rzeczowa. Podstawą udzielenia pomocy, o której mowa w ust. 1, jest umowa.

Warto jeszcze wspomnieć o klasyfikacji budżetowej – w pytaniu podano podziałki klasyfikacyjne 600, 60014 i 630. W tym zakresie punktem odniesienia są przepisy rozporządzenia ministra finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 513; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2045). W przepisach tego aktu prawnego dział 600 posiada oznaczenie „Transport i łączność”, rozdział 60014 posiada oznaczenie „Drogi publiczne powiatowe”, zaś paragraf 630 ma oznaczenie „Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych”.

Co stwierdziło RIO

W kontekście poruszonej problematyki na szczególną uwagę zasługuje stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie zawarte w uchwale z 31 maja 2023 r. nr 0102-2225/23. Organ nadzoru weryfikował uchwałę rady jednej z gmin w sprawie udzielenia pomocy finansowej powiatowi na realizację zadania, które polegać miało na opracowaniu dokumentacji projektowej dla zadania przebudowy drogi powiatowej. Jednakże, jak ustaliła RIO, na dzień podjęcia owej uchwały sprawie pomocy finansowej dla powiatu budżet tej gminy nie przewidywał wydatku w odpowiedniej wysokości na udzielenie pomocy finansowej powiatowi na sfinansowanie tego zadania. Organ więc przypomniał, że przepisy są jednoznaczne, gdyż: „W świetle (…) przepisów prawa, podstawę do przekazania środków na pomoc finansową, w formie dotacji celowej (w tym podjęcie uchwały o udzieleniu pomocy), stanowią wydatki określone przez organ stanowiący w budżecie jednostki samorządu terytorialnego”. Wskazano, że wobec powyższego uchwała rady miejskiej w sprawie udzielenia pomocy finansowej powiatowi na realizację zadania w sposób istotny narusza art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 w związku z art. 211 ust. 1, 4 i 5 u.f.p. poprzez niezaplanowanie w budżecie miasta na 2023 r. wydatku na przedmiotową pomoc finansową dla powiatu. Izba również przypomniała, że zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego (lub jej części) zaliczyć należy naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Finalnie stwierdzono nieważność ww. uchwały w sprawie pomocy finansowej.

Podsumowując: stanowisko regionalnej izby obrachunkowej jest uzasadnione prawnie. Na dzień podjęcia uchwały w sprawie pomocy finansowej dla powiatu w budżecie gminy powinny być bowiem już wprowadzone odpowiednie zapisy w wydatkach – adekwatne kwotowo do ww. uchwały w sprawie pomocy finansowej. Odwrotna sytuacja jest niedopuszczalna. ©℗