Złoża strategiczne ponad głowami samorządów. Przepisy budzą wątpliwości konstytucyjne

Według gmin projektowane przepisy budzą wątpliwości konstytucyjne, ponieważ zbyt mocno ingerują w ich władztwo planistyczne, nie zapewniając ścieżki odwoławczej od arbitralnej decyzji ministra o uznaniu złoża za strategiczne.

Głównym założeniem projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (druk nr 3238) jest – jak wskazuje Ministerstwo Klimatu i Środowiska – zwiększenie ochrony złóż kopalin, które mają istotne znaczenie z punktu widzenia gospodarki narodowej. W tym celu resort proponuje wprowadzenie pojęcia złoża strategicznego, które miałoby podlegać szczególnej ochronie prawnej, włącznie z obligatoryjnym zakazem trwałej zabudowy. Samorządy uważają, że tak daleko idące rozwiązania powinny zakładać aktywny udział organów gminy w postępowaniu w sprawie uznania złoża za strategiczne, a nie sprowadzać ich rolę do wydawania niewiążących opinii. Resort środowiska przypomina z kolei, że wprowadzenia szczególnych przepisów chroniących złoża, w szczególności te o strategicznym znaczeniu, od 2017 r. domaga się Najwyższa Izba Kontroli, również dlatego, że jednostki samorządu terytorialnego nie zawsze są skłonne do ujawniania kopalin w swoich dokumentach planistycznych.

Luka prawna, z której korzystają gminy

Już dziś art. 95 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 633) mówi o obowiązku ujawniania m.in. udokumentowanych złóż kopalin w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Jednak w ust. 2 tego przepisu dwuletni termin – od zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ geologiczny – na ujawnienie kopalin odnosi się jedynie do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a nie do planu miejscowego, który ma kluczowe znaczenie dla ładu przestrzennego i jest aktem prawa miejscowego. „Istniejące luki w przepisach otwierają drogę samorządom do celowego nieujawniania złóż kopalin w dokumentach planistycznych po to, aby na tych terenach zostało dopuszczone zagospodarowanie, które wprawdzie w krótkiej perspektywie czasu będzie korzystne dla gminy i jej mieszkańców (zwiększenie wpływów z podatków od nieruchomości), jednak z perspektywy gospodarki krajowej, w tym dostępności do surowców, które mają charakter nieodnawialny oraz ściśle powiązany z określonym obszarem, jest to praktyka niewłaściwa” – argumentują projektodawcy w uzasadnieniu. Dlatego też nowelizacja nie tylko wprowadza procedurę wyodrębniania złóż strategicznych, lecz także doprecyzowuje obowiązek ujawniania wszelkich złóż w dokumentach planistycznych.

Złoże strategiczne decyzją ministra

Samorządy uważają, że projektowana definicja złoża strategicznego – „złoże kopaliny, które ze względu na jego znaczenie dla gospodarki lub bezpieczeństwa kraju podlega szczególnej ochronie prawnej” – ma zbyt ogólny charakter, a włączenie do postępowania tylko podmiotu, na rzecz którego zatwierdzono dokumentację geologiczną, bez możliwości odwołania się od decyzji ministra środowiska, godzi w samodzielne kształtowanie gospodarki przestrzennej przez gminy i może być niezgodne m.in. z art. 165 ust. 2 konstytucji, który stanowi, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W ocenie Związku Gmin Wiejskich RP (ZGWRP) proponowana w nowelizacji procedura uznawania złoża za strategiczne (patrz: infografika) godzi z kolei w konstytucyjną zasadę zrównoważonego rozwoju, ponieważ stawia interes przedsiębiorców wydobywających węgiel kamienny i brunatny ponad interesem właścicieli nieruchomości, samorządu terytorialnego i społeczności lokalnych.

„Definicja złoża strategicznego skonstruowana jest w sposób, który pozwala uznaniowo, centralnym organom geologicznym, objąć każde złoże w Polsce takim charakterem, bez możliwości weryfikacji. Co istotne złoża te z przyczyn ekonomicznych, społecznych, zmian w technologiach w pozyskiwaniu energii, być może nigdy nie będą eksploatowane” – podkreśla ZGWRP w swoim stanowisku. Jeszcze na etapie konsultacji projektu Komisja ds. Geologii i Górnictwa Śląskiego Związku Gmin i Powiatów (ŚZGiP) zwracała uwagę, że proponowane przepisy pozbawią lokalne władze jakiegokolwiek wpływu na eksploatację górniczą na swoim terenie. – Uwagi te w większości nie zostały uwzględnione przez resort – komentuje Witold Magryś, dyrektor biura ŚZGiP.

Kontrowersyjny zakaz zabudowy

Oprócz dostosowania się do decyzji ministra w sprawie uznania danego złoża za strategiczne gmina będzie zobowiązana nie tylko do jego ujawnienia w dokumentach planistycznych, ale również do wprowadzenia zakazu trwałej zabudowy lub innego zagospodarowania tych obszarów, które mogłoby w przyszłości uniemożliwić eksploatację złóż. „Wprowadzenie takich zapisów naraża gminy posiadające obowiązujące plany miejscowe na wystąpienie przez właścicieli nieruchomości o odszkodowania związane z utratą wartości gruntów przeznaczonych na przykład pod zabudowę mieszkaniową czy usługową, zwłaszcza że w trakcie sporządzania obowiązujące plany miejscowe były opiniowane przez Głównego Geologa Kraju” – podkreśla ŚZGiP.

Innego zdania jest ministerstwo, które przekonuje, że gmina nie powinna ponosić odpowiedzialności odszkodowawczej z tego tytułu, ponieważ zakaz nie stanowi samodzielnego ustalenia przez gminę społeczno-gospodarczego przeznaczenia terenu oraz sposobu korzystania z niego. Resort argumentuje również, że już dziś prawa właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu położonego na złożu są ograniczone, choćby przez możliwość odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeśli inwestycja uniemożliwiłaby lub ograniczyła możliwość przyszłej eksploatacji.©℗