Bezdomne zwierzęta sprawiają gminom problemy – także przy tworzeniu uchwał

Do końca marca gminy były zobowiązane do podjęcia uchwał dotyczących rocznych programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Choć tworzenie programu jest obowiązkowe od 2012 r., to niestety po raz kolejny prawidłowe opracowanie treści tych uchwał sprawiło radom sporo problemów, a wiele podjętych zostało później unieważnionych w całości lub w części przez organy nadzorcze. Obecnie wiele gmin wciąż poprawia te akty prawne. Jakie błędy gminy popełniały najczęściej? Jak prawidłowo sformułować zakwestionowane zapisy uchwał? Jakie poglądy przedstawiają na ten temat sądy administracyjne?

Zapobieganie bezdomności i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Od 2012 r. gminy, aby wypełnić nałożone na nie obowiązki, corocznie do 31 marca przyjmują w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11a ustawy o ochronie zwierząt; dalej: u.o.z.). Opracowanie programu jest dla gmin obligatoryjne, a przygotowując go, muszą kierować się regulacjami ustawy. Podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego i musi odpowiadać wszystkim stawianym tym aktom wymogom. Od 2016 r. katalog elementów programu stworzony przez ustawodawcę ma charakter otwarty, przy jednoczesnym wskazaniu w ośmiu punktach, jakie elementy program ma zawierać, a następnie w trzech kolejnych, jakie zawierać może. Pozwoliło to na istotne uelastycznienie realizacji tego zadania własnego przez gminy, jednak – jak się okazało z czasem – wcale nie ułatwiło poprawnego tworzenia programów. Poniżej przedstawiamy, jakie błędy popełniają najczęściej gminy. Podzieliliśmy je na kilka obszarów, z którymi najczęściej mają problemy samorządowcy.

Jak wynika z analizy rozstrzygnięć nadzorczych, najczęściej popełnianym przez rady gmin błędem jest nieprawidłowe określenie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. Ustawodawca postanowił, że program ma zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust. 5 u.o.z.). Oznacza to, że rady mają nie tylko określić ogólną wysokość środków przeznaczonych na realizację programu, lecz także dokonać ich podziału na poszczególne elementy i cele.

Błąd 1. Brak przyporządkowania konkretnych kwot do kolejnych punktów programu. To właśnie ten błąd jest najczęstszym powodem unieważniania uchwał podjętych przez rady gmin. Rada gminy Z. wskazała np. w programie następujący sposób wydatkowania środków:

„a) odławianie bezdomnych zwierząt, transport, zapewnienie miejsca w schronisku i opłata za pobyt – 7000,00 zł,

b) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – 1000,00 zł,

c) sterylizacja i kastracja bezdomnych zwierząt – 500,00 zł,

d) opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie 200,00 zł”.

► Ocena organów nadzoru. Zdaniem wojewody lubelskiego tak sformułowane postanowienia nie określają wysokości kosztów wydatkowanych na każde z zadań obciążające gminę na podstawie delegacji ustawowej, których jest osiem. W przytoczonej przykładowo uchwale pominięte zostały: poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt), usypianie ślepych miotów (art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt) oraz zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym (art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawie o ochronie zwierząt). Tym samym rada tylko częściowo wykonała ciążący na niej obowiązek (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 4 kwietnia 2023 r., nr PN-II.4131.126.20).

W rozstrzygnięciach nadzorczych wojewodów konsekwentnie wskazuje się na niezbędną transparentność wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu i konieczność zastosowania w nim zapisów, które sprawią, że program będzie mógł rzeczywiście być realizowany i nie okaże się fikcją. Warunków tych nie spełnia np. ujęcie poszczególnych kwot w sposób łączny dla wielu zadań – takie postanowienie jest bowiem nieczytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych i czyni program nietransparentnym. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań (patrz: rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody śląskiego z 31 marca 2023 r., nr NPII.4131.1.346.2023, i z 29 marca 2023 r., nr NPII.4131.1.294.2023; rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody wielkopolskiego z 27 marca 2023 r., nr NP-II.4131.1.116.2023.1, i z 24 marca 2023 r., nr NP-II.4131.1.68.2023.5).

Błąd 2. Nieuwzględnianie kosztów. Zdarza się również, że rady gmin nie tylko nie dokonują właściwie podziału środków finansowych, ale wprost wskazują, że zadanie będzie realizowane bezkosztowo czy też pośrednio przenoszą koszty jego realizacji na inne podmioty, co jest niedopuszczalne wobec wskazania przez ustawodawcę wprost, że koszty realizacji programu ponosi gmina. Rada gminy G. wskazała w podjętej uchwale, że zadanie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizowane będzie bezkosztowo, a jednocześnie w dalszych postanowieniach programu zawarto zapis, zgodnie z którym podmiotami, które to zadanie realizują, są schronisko oraz Urząd Gminy G.

► Ocena organów nadzoru. Jak wskazał organ nadzoru, w zakresie, w jakim zadanie będzie realizowane przez podmiot zewnętrzny wobec gminy G., dokonała ona nieuprawnionego przerzucenia kosztów realizacji programu i naruszyła delegację ustawową (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 31 marca 2023 r., nr NPII.4131.1.349.2023).

► Co na to sądy administracyjne. W orzecznictwie administracyjnym jest prezentowany jednolity pogląd dotyczący tego, jak rady gmin powinny określić w uchwalanych programach sposób wydatkowania środków finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 4 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Ol 166/23) wskazał: „Użyte przez ustawodawcę określenie «sposób wydatkowania środków finansowych» oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie”. Natomiast WSA w Kielcach w wyroku z 22 marca 2023 r. (sygn. akt II SA/Ke 160/23) wskazał także, że obowiązek określenia konkretnego sposobu wydatkowania środków finansowych oznacza przedstawienie w programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. W uzasadnieniu wyroku podkreślono: „Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu”.

Sądy nie mają wątpliwości w sprawie tego, że użycie w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowania „program zawiera” oznacza konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, tj. wysokości środków i sposobu ich wydatkowana (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20). WSA w Łodzi wskazał także, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (wyrok WSA w Łodzi z 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1035/22). Do fikcyjności programu ten sam sąd odnosił się już wcześniej, gdy wskazywał, że częściowe realizowanie delegacji ustawowej, bez ustanowienia konkretnego sposobu wydatkowania środków na poszczególne cele, nie tylko jest jedynie częściowym wypełnienie delegacji ustawowej, lecz także sugeruje fikcyjność planu (wyrok WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 535/21).

Sądy nie mają wątpliwości także co do tego, że delegację ustawową narusza pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody co do sposobu wydatkowania środków, względnie precyzowanie tego sposobu w zawieranych umowach (np. wyrok WSA w Olsztynie z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 200/23).

Jednym z obligatoryjnych elementów programu jest zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z.).

Błąd 2. Niewskazanie konkretnego podmiotu, w którym bezdomne zwierzęta mają mieć zapewnione miejsce. To stosunkowo częsta nieprawidłowość. Rada gminy R. wskazała np. w programie, że ilekroć w uchwale jest mowa o schronisku, należy przez to rozumieć „schronisko dla zwierząt, z którym Wójt zawiera stosowną umowę”.

► Ocena organów nadzoru. Organ nadzoru nie miał wątpliwości, że skoro rada nie wskazała konkretnego schroniska dla bezdomnych zwierząt, to również nie wiadomo, które schronisko ma realizować kolejne punkty programu – odławianie bezdomnych zwierząt, sterylizację czy kastrację, usypianie ślepych miotów czy poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Tym samym program ten nie zawiera obligatoryjnych elementów, co powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody kujawsko-pomorskiego z 4 kwietnia 2023 r., nr 33/23).

Błąd 3. Nieostre pojęcia. Rada gminy W. postanowiła w podjętej uchwale, że „zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom realizowane jest poprzez: przejęcie z terenu gminy i umieszczanie w schronisku zwierząt bezdomnych, które pozostają bez opieki właścicieli (…) oraz zmniejszenie populacji zwierząt bezdomnych poprzez obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt z terenu gminy przebywających w schronisku. Zabiegom nie podlegają zwierzęta w okresie 14 dni od umieszczenia w schronisku z uwagi na możliwość zgłoszenia się właścicieli lub opiekunów”.

► Ocena organów nadzoru. Organ nadzoru zwrócił uwagę na to, że ustawodawca zdefiniował już w art. 4 pkt 16 u.o.z. „zwierzę bezdomne”. Wskazał, że jest to takie zwierzę, wobec którego nie ma możliwości ustalenia właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotychczas pozostawało. Nie jest jasne, co należy rozumieć przez zwrot „nie można ustalić właściciela”. Zdaniem organu nie chodzi tu jednak o zwierzę, które ma właściciela. Tym samym „użycie nieostrego sformułowania «zwierzę bezdomne, które pozostaje bez opieki właściciela» może oznaczać w istocie dwie sytuacje:

1) zwierzę pozostające bez fizycznej opieki właściciela, które jednak nie zostało przez właściciela porzucone;

2) zwierzę bezdomne, a więc takie, co do którego nie ma możliwości ustalenia właściciela lub opiekuna”.

Tymczasem z treści przepisów ustawy o ochronie zwierząt, zdaniem organu nadzoru, wynika, że gmina powinna podjąć się opieki nad zwierzętami dopiero wówczas, gdy nie uda się ustalić właściciela lub opiekuna, a nie z powodu samego faktu pozostawania zwierzęcia bez właściciela (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 30 marca 2023 r., nr PN.4131.133.2023).

Błąd 4. Tworzenie nowych definicji. Z kolei rada miejska w R. określiła definicję miejsca czasowego przetrzymywania zwierząt, przez które należy rozumieć „miejsce czasowego pobytu zwierząt niebędące schroniskiem, w którym zapewnione są właściwe warunki bytowania zwierząt w rozumieniu ustawy o ochronie zwierząt”.

► Ocena organu nadzoru. Za niedopuszczalne należy uznać stworzenie przez radę gminy nowego pojęcia normatywnego w sytuacji, gdy nie ma ona do tego uprawnienia – tak jak miało to miejsce w przypadku definicji „miejsca czasowego przetrzymywania zwierząt”. Tak wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody podkarpackiego z 28 marca 2023 r., nr P-II.4131.2.63.2023.

► Co na to sądy administracyjne. Jak wynika z orzecznictwa, sądy administracyjne nie mają wątpliwości, że podejmowana przez radę gminy uchwała powinna zawierać wskazane przez ustawodawcę obligatoryjne elementy ze skonkretyzowaniem ich treści. Program powinien wskazywać zarówno sposób postępowania w określonych sytuacjach, jak i konkretne podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań. Niewskazanie ich uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (wyrok WSA we Wrocławiu z 3 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 600/15).

Zakres zadań gminy, które mają być obligatoryjnie zrealizowane w ramach programu, został określony ustawowo, a gminy nie mają prawa do modyfikowania go. Jednym z obligatoryjnych elementów jest zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z.).

Błąd 5. Zawężanie zakresu opieki. Zdarza się, że gminy w uchwalanych programach zawężają zakres tego punktu, zastrzegając, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych dotyczy tylko zdarzeń z udziałem zwierząt bezdomnych.

► Ocena organów nadzoru. Takie postępowanie należy uznać za niedopuszczalne – brzmienie art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że program obejmuje zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem wszystkich zwierząt, także tych żyjących wolno oraz mających właściciela, a gmina nie jest uprawniona do zawężenia tego zakresu.

► Co na to sądy administracyjne. Również sądy konsekwentnie wskazują, że zawężanie przez gminy zakresu zadań stanowiących elementy programu jest niedopuszczalne. WSA w Łodzi wskazał w wyroku z 14 marca 2023 r. (sygn. akt II SA/Łd 995/22), że celem regulacji zapewniającej całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt jest to, aby każde poszkodowane zwierzę otrzymało natychmiastową pomoc lekarską, bez zwłoki wynikającej z konieczności poszukiwania właściciela. Sąd wskazał także, że celem programu jest nie tylko zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym, lecz także zapobieganie bezdomności zwierząt, w tym również tych, które dotychczas bezdomne nie były: „Tym samym, skoro ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nie określił wprost, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ma dotyczyć wyłącznie bezdomnych zwierząt, Rada nie jest uprawniona do dokonania takiego zawężenia” (patrz także wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1503/17).

Wśród zadań, które gmina ma realizować w ramach programu, znajduje się także usypianie ślepych miotów. Jest to jedyny przypadek, w którym ustawodawca dał gminie prawo do uśmiercania zwierząt w ramach wykonania programu.

Błąd 6. Wykraczanie poza granice upoważnienia ustawowego. Rada gminy C. postanowiła, że „usypianie ślepych miotów zwierząt realizują:

1) schronisko dla bezdomnych zwierząt poprzez dokonywanie przez lekarza weterynarii zabiegów usypiania ślepych miotów,

2) gmina poprzez zawieranie umów z zakładami leczniczymi dla zwierząt i finansowanie usypiania ślepych miotów zwierząt, w szczególności psów i kotów, których właściciele są zameldowani na terenie gminy”.

Żadne z tych postanowień nie może zostać uznane za poprawne.

► Ocena organów nadzoru. Zapisy dotyczące przeznaczenia środków na eutanazję psów i kotów wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego przysługującego radzie gminy. Artykuł 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. pozwala objąć programem jedynie usypianie ślepych miotów i nie zawiera upoważnienia do tworzenia unormowań dotyczących możliwości uśmiercania zwierząt w innych przypadkach (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 3 kwietnia 2023 r., nr PN-II.4131.124.2023). Co więcej, nawet gdyby regulacja ta zgodnie z upoważnieniem ustawowym dotyczyła usypiania ślepych miotów, to za błędne należałoby uznać ograniczenie tego punktu programu do psów i kotów. Delegacja ustawowa obejmuje usypianie ślepych miotów zwierząt i nie określa, jakich gatunków zwierząt to usypianie ma dotyczyć. Zawężenie zakresu regulacji jedynie do dwóch gatunków pozostaje więc w sprzeczności z delegacją ustawową. Tymczasem zdarza się ono w podejmowanych uchwałach stosunkowo często (patrz np. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody mazowieckiego z 22 marca 2023 r., nr WNP-I.4131.73.2023.MW).

Błąd 7. Uzależnienie sfinansowania zabiegu uśpienia ślepych miotów od złożenia przez właściciela tych zwierząt oświadczenia o poddaniu ich sterylizacji na własny koszt oraz o wyrażeniu zgody na przetwarzanie jego danych osobowych dla potrzeb wynikających realizacji programu. Rada gminy J. zapewniła środki finansowe na realizację programu, wskazując, że będą one wydatkowane m.in. na „usługi weterynaryjne obejmujące eutanazję psów (400,00 zł) i kotów (200,00 zł)”. Z kolei rada gminy P. uzależniła w podjętej uchwale finansowanie usypiania ślepych miotów od złożenia przez właścicieli zwierząt oświadczeń o:

• poddaniu suki/kotki zabiegowi sterylizacji na własny koszt,
• wyrażeniu zgody na przetwarzanie swoich danych osobowych dla potrzeb wynikających z realizacji programu.

► Ocena organów nadzoru. Postanowienia te wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję ustawową. Żaden przepis prawa nie upoważnia jej do podjęcia działań w zakresie zasad finansowania kosztów usypiania ślepych miotów zwierząt mających właścicieli lub opiekunów (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podlaskiego z 30 marca 2023 r., nr NK-II.4131.68.2023.ES).

Błąd 8. Uzależnianie wykonania usługi od zameldowania. Za niewłaściwe działanie należy także uznać posłużenie się kryterium zameldowania, co miało miejsce np. w uchwale rady gminy C. (przytoczonej w opisie błędu 6).

► Ocena organu nadzoru. Jak wskazał organ nadzoru, nie ma to uzasadnienia prawnego. Oceny tego, kto jest mieszkańcem gminy, należy dokonywać przez pryzmat art. 25 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Obowiązek zameldowania jest natomiast obowiązkiem o charakterze administracyjnym i ma charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Nie można więc utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie praw członka wspólnoty samorządowej. Jak wskazał organ: „Określając wzajemny stosunek pojęć zamieszkania i zameldowania, trzeba stwierdzić, że zameldowanie czyni prawdopodobnym przypuszczenie, iż w miejscowości zameldowania osoba fizyczna ma także miejsce zamieszkania. Nie można jednak przyjąć, że zameldowanie w określonej miejscowości rozstrzyga o miejscu zamieszkania”. Na tej podstawie stwierdzono, że kwestia miejsca zameldowania nie może mieć znaczenia prawnego dla ustalenia zakresu praw albo obowiązków związanych z korzystaniem z gminnych świadczeń na rzecz zapobiegania bezdomności zwierząt (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 27 marca 2023 r., nr PN-II.4131.114.2023).

► Co na to sądy administracyjne. Sądy administracyjne nie tylko jednoznacznie nie dopuszczają możliwości rozszerzania zakresu usypiania zwierząt, lecz także wskazują na niedopuszczalność użycia w programie określenia „eutanazja”. WSA w Łodzi wskazał w wyroku z 17 marca 2023 r. (sygn. akt II SA/Łd 1125/22), że „czynności w zakresie usypiania ślepych miotów nie są tożsame z szeroko rozumianym usypianiem zwierząt. Te pierwsze mają na celu ograniczenie niekontrolowanego rozmnażania się zwierząt i dotyczą młodych zwierząt po porodzie do momentu, aż nie otworzą im się oczy. Z kolei szeroko pojęte usypianie zwierząt odnosi się do starszych zwierząt”. Sąd wskazał także, że ustawa o ochronie zwierząt nie posługuje się pojęciem eutanazji zwierząt. Pomimo powszechnego, potocznego używania tego sformułowania, użycie go w akcie prawa miejscowego należy uznać za nieprawidłową praktykę. Na gruncie obowiązujących norm prawnych pojęcie eutanazji odnosi się do człowieka i oznacza przyspieszenie lub niezapobieganie śmierci w celu skrócenia cierpień chorego człowieka. Niewłaściwym jest więc używanie go w stosunku do zwierząt, zwłaszcza że ustawa o ochronie zwierząt zawiera własny katalog pojęć, takich jak: uśmiercanie, usuwanie, ograniczanie populacji czy usypianie ślepych miotów (art. 6 u.o.z.). Analogiczne poglądy przedstawiły w tym zakresie WSA we Wrocławiu (wyrok z 22 października 2013 r, sygn. akt II SA/Wr 478/13) oraz WSA w Kielcach (wyrok z 11 października 2011 r., sygn. akt II SA/KE 243/11).

Sądy nie mają także wątpliwości, że rada gminy nie ma prawa do ograniczania gatunków zwierząt, których ślepe mioty mogą być usypiane (patrz wyrok WSA w Łodzi z 10 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 1002/22).

Wśród obligatoryjnych elementów programu znajduje się także opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie (art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z.). Realizując swój obowiązek w tym zakresie, rady gmin najczęściej zamieszczają w uchwałach regulacje o zbyt ogólnym charakterze, które stwarzają niebezpieczeństwo, że ten punkt programu w ogóle nie będzie w praktyce realizowany.

Błąd 9. Ogólne formułowanie obowiązków. Rada gminy G. zamieściła w uchwalonym przez siebie programie zapis, zgodnie z którym zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom realizowane jest poprzez:

„(…) 4) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie poprzez:

a) zakup karmy i dostarczenie jej deklarującym sprawowanie opieki,

b) porozumienie z zarządcami wspólnot mieszkaniowych w celu zapewnienia kotom dostępu do ogrzewanych piwnic w okresie zimowym”.

► Ocena organów nadzoru. Jak zauważył w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi organ nadzoru, którym był w tym wypadku wojewoda łódzki, zapis ten nie gwarantuje realizacji obowiązku gminy, a jego ogólny charakter sprawia, że w praktyce nie wiadomo kto, kiedy i w jakiej ilości ma kupować karmę, w jaki sposób należy deklarować chęć sprawowania opieki nad wolno żyjącymi kotami i z jakimi konkretnie zarządami zostaną zawarte porozumienia (patrz wyrok WSA w Łodzi z 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1073/22).

Błąd 10. Nieprawidłowo wskazany sposób realizacji zadania. Ciekawym przykładem rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego problematyki opieki nad wolno żyjącymi kotami może być rozstrzygnięcie wojewody śląskiego, który unieważnił uchwałę rady gminy B. W uchwale tej szczegółowo określono zasady sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi na terenie gminy. Określono w nich m.in. miejsce dokarmiania kotów, częstotliwość dokarmiania, zasady przyznawania karmicielom darmowej karmy, w tym nawet sposób powiadamiana ich o jej przyznaniu lub o odmowie przyznania, a także limit ilościowy karmy przypadający miesięcznie na jednego kota. Zakwestionowany został zapis dotyczący opieki nad wolno żyjącymi kotami, zgodnie z którym: „Sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi na terenie gminy, w tym ich dokarmianie w okresie od listopada do marca, realizowane będzie poprzez podejmowanie interwencji oraz zakup karmy i jej przekazywanie zarejestrowanym opiekunom społecznym”. Organ nadzoru wskazał, że rada gminy B. nie dookreśliła, na czym miałoby polegać podejmowanie interwencji i zakres jakich spraw miałyby one obejmować. Zdaniem organu nie sposób więc uznać, że interwencje będą elementem opieki sprawowanej nad kotami wolno żyjącymi. Co za tym idzie, gmina nieprawidłowo wskazała sposób, w jaki będzie realizowała to zadanie (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 24 marca 2023 r., nr NPII.4131.1.342.2023). Jak z tego wynika, kluczem do uznania postanowień programu za poprawne jest nie tylko stworzenie go na odpowiednio szczegółowym poziomie, lecz także zachowanie należytej staranności przy formułowaniu poszczególnych postanowień.

► Co na to sądy administracyjne. Także sąd administracyjny nie miał wątpliwości, że ogólnikowego uregulowania tego punktu programu nie można uznać za prawidłowe wypełnienie kompetencji ustawowej. Wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż dla skutecznej realizacji zadań konieczne jest konkretne określenie sposobu ich realizacji. Sąd zwrócił także uwagę na stale zmieniające się warunki i populację bezdomnych kotów i wskazał, że sposób realizacji musi być adekwatny do okoliczności występujących w danym roku. Zdaniem sądu jest to jeden z powodów, dla których ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się więc, że w odniesieniu do opieki nad wolno żyjącymi kotami program powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listę społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt. Zapisy zawarte w programie powinny dawać jasną odpowiedź na pytania o częstotliwości dokarmiania kotów, zasady zakupu karmy czy też organizacje pozarządowe i osoby prywatne mające się zajmować dokarmianiem zwierząt, a także zasady koordynowania tych działań przez wyznaczonego pracownika gminy. Sąd zwrócił także uwagę na to, że zapis zawierający ogólne postanowienie dotyczące „porozumienia z zarządcami wspólnot mieszkaniowych w celu zapewnienia kotom dostępu do ogrzewanych piwnic w okresie zimowym” stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji, gdy nie doszłoby do współdziałania w tym zakresie, zadanie to nie zostanie zrealizowane w ogóle, gdyż rada gminy nie przewidziała innej formy jego realizacji (wyrok WSA w Łodzi z 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1073/22; wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18). ©℗