Zapłata odsetek od niewykupionych na czas obligacji to naruszenie zasad finansów publicznych

Gmina nie będzie w stanie wykupić obligacji w terminie określonym w harmonogramie przedstawionym przez bank – chodzi o serię na 500 tys. zł. Z tego tytułu zapłacimy odsetki, które pewnie wyniosą kilka tysięcy złotych. Czy naruszymy zasady finansowe? Czy wójtowi grozi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych?

W art. 89 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) postanowiono, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:

1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;

4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Z kolei z art. 91 ust. 1 u.f.p. wynika, że suma zaciągniętych kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p., oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwot określonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego.

Nienależyte wykonanie zobowiązania

Przytoczone regulacje prawne stwarzają więc podstawy prawne do zaciągania zobowiązań. Z pewnością zobowiązanie, o którym mowa w pytaniu, służyło jednemu z podanych celów.

Każde z tych zobowiązań cechuje to, że towarzyszy mu zwrotny obowiązek spłaty, leżący po stronie jednostki samorządu terytorialnego. Wynika to nie tylko z istoty danego zobowiązania, lecz także z ogólnych przepisów związanych ze zobowiązaniami, o których mowa w kodeksie cywilnym (dalej: k.c.). Na uwagę w tym zakresie zasługuje m.in. art. 354 k.c., w którym postanowiono, że „dłużnik powinien wykonać zobowiązanie zgodnie z jego treścią i w sposób odpowiadający jego celowi społeczno-gospodarczemu oraz zasadom współżycia społecznego, a jeżeli istnieją w tym zakresie ustalone zwyczaje ‒ także w sposób odpowiadający tym zwyczajom. W taki sam sposób powinien współdziałać przy wykonaniu zobowiązania wierzyciel”. W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że przepis ten stanowi logiczną konsekwencję obowiązywania zasady pacta sunt servanda, ale jednocześnie wykracza poza jej zasięg, ponieważ wynika z niego, że dłużnik ma wykonać zobowiązanie nie tylko zgodnie z jego treścią, lecz także w sposób odpowiadający wskazanym w przepisie trzem dodatkowym kryteriom (wzorcom postępowania). Z kolei niedostosowanie się przez dłużnika do tych wymagań sprawia, że dojdzie do nienależytego wykonania zobowiązania lub niewykonania całkowitego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 9 maja 2014 r., sygn. akt I ACa 86/14).

Nadzwyczajny wydatek

Skutkiem niewykonania zobowiązania może być m.in. obowiązek zapłaty odsetek. Odsetki z punktu widzenia jednostki samorządu terytorialnego stanowią, rzecz jasna, wydatek budżetowy. Skoro mowa o wydatkach, należy wspomnieć o art. 44 ust. 3 u.f.p., gdzie postanowiono, że wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów;

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

W kontekście powyższych przepisów na szczególną uwagę zasługuje ustalenie zawarte w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 11 maja 2023 r. (znak WK.WR.40.12.2023.303; źródło: https://bip.wroclaw.rio.gov.pl). RIO stwierdziła następującą nieprawidłowość: „Wykupu obligacji serii A16, B16, C16, D16 w roku 2020 (umowa organizacji, prowadzenia i obsługi emisji obligacji z dnia 28 lipca 2016 r.) dokonano po terminie wynikającym z przesłanego przez bank harmonogramu płatności: seria A16 na kwotę 500 000 zł opóźnienie wyniosło 31 dni, serie B16, C16, D16 na kwotę 1 500 000 zł z opóźnieniem 43 dni. Z tytułu opóźnionych płatności zapłacono odsetki w kwocie 19 100 zł. Powyższym naruszono przepis art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., Dz.U. z 2021 r. ze zm. poz. 305 ze zm.)”. Natomiast w ramach wniosku pokontrolnego nakazano jednostce, aby przestrzegać przepisów ustawy o finansach publicznych, w szczególności w zakresie dokonywania wydatków publicznych w terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań, stosownie do art. 44 ust. 3 pkt 3 u.f.p.

Odpowiedzialność personalna

Z mocy art. 53 ust. 1 u.f.p. za całość gospodarki finansowej jednostki, w tym wykonywanie zobowiązań, jest odpowiedzialny kierownik danej jednostki. W konsekwencji jest też odpowiedzialny za ewentualne skutki niewykonywania zobowiązań, w tym w postaci zapłaty odsetek w związku z nieterminowym regulowaniem zobowiązań.

Co istotne, sama zapłata odsetek nie jest jedyną negatywną konsekwencją nieterminowego regulowania zobowiązania (np. wykupu obligacji). Należy bowiem zauważyć, że w takiej sytuacji mogą wystąpić również skutki o charakterze personalnym, związane z ponoszeniem odpowiedzialności za zapłatę tych odsetek przez kierownika jednostki, w tym przypadku przez wójta gminy. Odpowiedzialność taką przewiduje art. 16 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, z którego wynika, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności.

Zatem w przypadku wystąpienia konieczności zapłaty odsetek z tytułu niewykupionych na czas obligacji zostaną naruszone podstawowe zasady wydatkowe dotyczące budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Dla kierownika jednostki może to dodatkowo skutkować odpowiedzialnością w trybie dyscypliny finansów publicznych. ©℗