Kto powinien odpowiadać za cenę wód? Samorządy czy Wody Polskie? Jakie zagrożenia niosą obecne regulacje? Jak do nich podchodzą samorządowcy?
Centralizacja władzy jest klasycznym przykładem działań antydemokratycznych, ubrana zazwyczaj w płaszczyk „skuteczności”. Tego wszyscy podobno od władzy przecież oczekujemy. Skuteczności w działaniu, czyli po prostu realizacji celów.
No i tu pojawia się problem, bo co jest celem, który władza ma realizować. Kto ten „cel” definiuje? Kto decyduje, który cel wybrać, bo jest ważniejszy od innych?
Żeby spróbować odpowiedzieć na te pytania, warto omówić sobie klasyczny przypadek centralizacji władzy, który również bardzo wyraźnie obrazuje sprzeczność z ideami demokracji. Tym przykładem będzie ustanowienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie organem regulującym dla taryf za wodę i ścieki (czyli w praktyce decydującym o cenach za te usługi). Do 12 grudnia 2017 r. zgodnie z ustawą o Zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej ustawa) podmiotem odpowiedzialnym za ustalanie wysokości cen była Rada Gminy (Rada Miasta). Czyli organ wybrany w demokratycznych wyborach przez mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego (dalej JST).
Od 12 grudnia 2017 r. rolę tą pełni organ administracji rządowej, zależny politycznie od władzy centralnej, realizujący tym samym jej wytyczne, czyli Wody Polskie.
Kto odpowiada za skutki decyzji?
Jak można przeczytać w uzasadnieniu do zmiany ustawy[1], chodzi w pierwszej kolejności o efektywność nadzoru nad podmiotami świadczącymi usługi wodociągowe i kanalizacyjne.
Zresztą całe uzasadnienie tej ustawy jest przykładem myślenia centralistycznego oraz przejawem skrajnego braku zaufania do samorządów i podważanie sensu jego istnienia. Podam kilka przykładów dla zilustrowania tego poglądu.
Pierwszym „problemem” który ma rozwiązać ustawa jest rzekomy konflikt interesów występujący pomiędzy gminą, która ma dostarczać wodę i jest właścicielem przedsiębiorstwa, oraz mieszkańcem. Oczywiście jest tu pewna przestrzeń do powstawania napięć, ale jest to normalne w demokratycznym społeczeństwie. Są różne interesy, które trzeba ważyć i podejmować decyzję. Regulowanie cen wody i ścieków przez radę gminy/miasta, to świetna szkoła demokracji. Uczy bowiem odpowiedzialności, zmusza do przyjrzenia się konsekwencjom decyzji, krótkoterminowym, jak i tym dalekosiężnym. Przerzucenie tego obowiązku na urzędnika niszczy cały potencjał do budowania demokracji, prowadzi do biurokratyzacji kolejnego miejsca, gdzie o nas decydują jacyś „oni”. Radny i wójt wiedzą, że ich decyzje spowodują pewne skutki. Urzędnik regulatora nie jest odpowiedzialny za skutki swoich decyzji.
Brak kontroli społecznej
Kolejnym aspektem, który nie może być pominięty, jest skala. W gminie wiejskiej, a nawet w mieście większych rozmiarów, ta kontrola społeczna ma sens i powinna być wdrażana, pomimo wszystkich wad i niedoskonałości, jakie za sobą niesie. Istnienie urzędów regulatorów wydaje się być uzasadnione dla firm które są, lub mają potencjał, żeby być, monopolistyczne na dużym obszarze i o bardzo dużym zasięgu. Klasycznym przykładem są duże firmy energetyczne. Ich skala powoduje, że społeczna kontrola jest po prostu niemożliwa. Taka sytuacja nie występują w znakomitej większości gmin. Można by się zastanawiać na bardzo dużymi miastami, ale to temat na inny tekst.
Podsumowując ten wątek trzeba stwierdzić, że rzekomy „problem” jest to po prostu normalny skutek życia w takim, a nie innym, miejscu i czasie na świecie. Będą rozbieżne interesy i najlepszym rozwiązaniem jest, żeby lokalna wspólnota rozwiązywała jest sama.
W innym miejscu ustawodawca wywodzi z faktu, ze gminy są jednocześnie właścicielami spółek wodociągowo-kanalizacyjnych, następującą tezę: „W konsekwencji ta sytuacja może prowadzić do nieuzasadnionego wzrostu cen i stawek opłat…”[2]. Nie powoduje, ale może powodować. Z tego można wnioskować, że pomimo możliwości takiego działania poprzedni system nie prowadził do masowych nieprawidłowości. Pamiętajmy o tym, że doskonały nie jest żaden system, więc taki, który co do zasady się sprawdza, jest dobry i naprawdę trzeba się bardzo zastanowić, czy warto go ruszyć.
No i już crème de la crème uzasadnienia: „W związku z powyższym wadą funkcjonującego modelu rynku wodno-ściekowego jest w szczególności brak możliwości udziału zewnętrznego, wyspecjalizowanego i niezależnego organu regulacyjnego…”[3]. Uzasadnienie w żaden sposób nie wykazało, że ewentualne wady wymagają regulacji ustawowej. W zasadzie nie wiadomo, czy są to wady, czy po prostu cechy systemu. Zmiana tych cech, czyli zmiana systemu, powoduje, że pojawiają się inne „wady” w miejsce poprzednich. Rozwiązań doskonałych nie ma, dlatego należy wybierać takie, które są możliwe najbardziej demokratyczne (kontrola rady gminy), proste, odbiurokratyzowane i w których decydujący będzie tez ponosił skutki swoich decyzji. Zaniżanie cen osłabi finansowo firmę i JST, a zawyżanie cen rodzi skutki społeczne, np. w trakcie następnych wyborów.
Skrajnie niekorzystne rozwiązanie
Organ ma być zewnętrzny i tu można by się zgodzić, ale zawsze pojawia się pytanie, kto go powołuje i czyje zadania realizuje. Obecne rozwiązanie, czyli przeniesienie organu na poziom rządowy, jest skrajnie niekorzystne, z uwagi na fakt, że realizowana polityka rządu polega na systemowym osłabianiu samorządów i Wody Polskie w tej polityce odgrywają bardzo ważną rolę. O wyspecjalizowaniu nie będę się wypowiadał, zostawmy to fachowcom. O niezależności napisałem wyżej. Jej po prostu nie ma, jest ślepe realizowanie polityki rządu, wbrew interesom mieszkańców i samorządów, które ich reprezentują.
Wprowadzając organ regulatora na sztandar ustawy wyniesiono pojęcie „ochrony odbiorcy usługi przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat”. Problem w tym, że obecnie hasło to w praktyce oznacza zazwyczaj ochronę przed wzrostem cen w ogóle. Nieliczne wyjątki tylko potwierdzają regułę. Ale już sama zasada jest postawiona na głowie. Interesem odbiorcy usługi w pierwszej kolejności jest, żeby woda była w kranie i żeby były odbierane ścieki. To na zapewnienie realizowania tej usługi konieczne są środki finansowe. I uczciwe jest, żeby płacić za to co się dostaje odpowiednią cenę. Marża zysku również jest konieczna, ponieważ dzięki niej możliwe jest kumulowanie środków na remonty infrastruktury i na kolejne inwestycje. Samorządowcy świetnie zdają sobie sprawę, że muszą balansować na cienkiej granicy pomiędzy potrzebami finansowymi gospodarki wodno-ściekowej, a oczekiwaniami mieszkańców co do niskich cen. I ten system działał. Obecnie organ regulujący jest zafiksowany na wysokości cen i kompletnie pomija potrzeby finansowe sektora. Bo trudno na poważnie traktować zalecenia z decyzji odmownych Wód Polskich, żeby gminy dopłaciły do systemu[4]. Skutki długofalowe takiego działania mogą być dramatyczne. A dzieje się to wszystko w sytuacji, gdy finanse samorządów są systematycznie osłabiane poprzez kolejne zmiany prawa.
Z przykrością należy też odnotować, że w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy pojawiło się coś, co należało by określić pojęciem postprawdy. Czytamy bowiem: „Należy zaznaczyć, że zasadnicza część zadań i uprawnień gminy w ramach funkcjonowania ww. ustawy zostanie w nowym systemie utrzymana.”[5]. Pod pojęciem postprawdy rozumiem tu sytuację, gdy formalnie zdanie jest prawdziwe, ale merytorycznie jest to kłamstwo. Z czym mamy tu do czynienia? Faktycznie znakomita większość uprawnień zostaje przy gminach, zabrano tylko finasowanie. Myślę, że nie trzeba tego rozwijać zbyt szeroko. W skrócie, gmina za wszystko odpowiada, ale nie decyduje o finansach. To tak, jakby każdy z nas decydował o swoim domu i rodzinie, na co wyda pieniądze i jakie są główne priorytety, ale o tym ile tych pieniędzy ewentualnie otrzyma, będzie decydował jakiś urzędnik, którego nie obchodzi, czy wam wystarczy na wasze potrzeby, czy nie.
Uzasadnienie ustawy podnosi również kolejny cel, który zamierza zrealizować. Jest nim „wyeliminowanie problemów związanych z niewłaściwym funkcjonowaniem rynku usług dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków”. Jakie są to dokładnie problemy to już się nie dowiemy. Nawet nie są wskazane hasłowo. Po prostu są problemy i my je rozwiążemy. Jakoś to dziwnie znajomo brzmi z jedną ze znanych definicji komunizmu[6].
Czy ceny wody były zawyżane?
Warto zwrócić też uwagę na ogólne przesłanie uzasadnienia, z którym jest brak należytej ochrony odbiorcy końcowego usługi. Nie ma jednak dokumentów, z których wynika, czy ceny w Polsce faktycznie były zawyżane. Samo porównanie cen w poszczególnych krajach nie daje przecież odpowiedzi. Mamy różne dochody, różny stan zasobów wodnych, z czym wiążą się koszty doprowadzenia wody itd. Znowu wracamy do tego, czy „problem” w ogóle był do rozwiązania.
Pojawia się tu również kwestia standaryzacji rynku. Samo w sobie nie jest to problem, dobrze jest mieć pewną bazę do porównań. Problem w tym, że należało by najpierw podstawy tej standaryzacji stworzyć. Mamy prawie 2,5 tys. gmin w Polsce, które w różny sposób pozyskują wodę. Mają różny stan infrastruktury, działają w odmiennych warunkach (np. szkody górnicze) i wiele innych czynników. To nic nadzwyczajnego, że w sąsiednich gminach ceny będą bardzo różne, bo różne są okoliczności. Na barkach JST jest cierpliwe tłumaczenie mieszkańcom, dlaczego tak jest i ponoszenie skutków swoich decyzji (np. w wyborach). To jest właśnie uczenie się demokracji. Wszyscy rozumiemy, że odpowiadamy za swoją rodzinę, zrozummy wreszcie, że odpowiadamy też za swoje otocznie, za to jak jest rządzone. Ale żeby podnosić odpowiedzialność, to trzeba mieć po pierwsze informacje. Ogólnie chodzi o to, żeby „chronić” odbiorcę końcowego. Jak Wody Polskie chronią wody, pokazała w 2022 roku sprawa Odry. Jak chronią mieszkańców, też już widać. Osłabiają finansowo branżę, co może zagrozić dostawie podstawowej usługi dla odbiorców. Ale to będzie wina gmin, bo przecież „zasadnicza część i uprawnień” została w gminach. Mam wrażenie, że ludzie nie chcą być chronieni. Mieszkańcy świetnie rozumieją decyzje, jakie podejmują władze, ale musza to być decyzje rozsądne, w interesie mieszkańców i muszą być dobrze wytłumaczone. Ale jeśli ktoś rządzi w trybie „willa+ dla kolegów”, to taki obraz mu nie pasuje. Więc lepiej „chronić”, bo „chroniony” będzie wdzięczny. Wracamy do feudalizmu.
Uzasadnienie zmiany ustawy odwołuje się do dwóch raportów NIK: „Realizacja zbiorowego zaopatrzenia w wodę mieszkańców gmin województwa lubuskiego”, znak: LZG.410.005.2015, Nr ewid. 22/2016/P/15/110/LZG, „Kształtowanie cen usług za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków”, znak: LSZ/430/002/2017, Nr ewid.20/2016/P/15/101/LSZ. W jednym z tych raportów, w tekście (nie są to wnioski) pojawia się zdanie: „Po wielu latach funkcjonowania ustawy należało by poddać weryfikacji, czy regulatorem cen w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków nie powinien być inny organ niż rada gminy.” Tylko tyle. Weryfikacji jakoś nie było, za to pojawiła się zmiana ustawy. Również w tym samy raporcie czytamy, że na 19 kontrolowanych gmin nieprawidłowości w sporządzaniu taryf były w 3 gminach. Dużo, lub mało to kwestia oceny, ale to obrazuje skalę problemu. No i nie zapominajmy, że mamy ponad 2400 gmin w Polsce. Zmiana ustawy po próbce kilkunastu gmin, to chyba trochę mało. W drugim raporcie, w uwagach, czytamy, że rozwiązaniem mogła by być modyfikacja rozporządzenia o wniosku taryfowym, poprzez określenie limitu marży zysku. Rozwiązanie jednak chyba za mało efektowe, bo we wnioskach pojawia się ustanowienie regulatora zewnętrznego.
Czy Wody Polskie powinny regulować cenę wody?
Jakie wnioski można wyciągnąć z obecnej sytuacji. Wody Polskie powinny przestać być regulatorem taryf. Mają jeszcze wiele innych, ważnych zadań, pracy im wystarczy i jest potencjał, by w tej formie robić do dobrze w Wodach Polskich. Uprawnienia dotyczące taryf powinny wrócić do rad gmin. Kto chce rządzić, niech też bierze na siebie odpowiedzialność. Wypracowanie standaryzacji jest możliwe bez regulatora centralnego.
Jako rozwiązanie mniej skrajne, albo czasowe, poprawiające sytuacje i pozwalające ocenić za kilka lat, jego skutki, jest zmiana roli regulatora z nadzorczej na kontrolną. Wody Polskie powinny opiniować taryfy, a w przypadku opinii negatywnej ex post inicjować postępowanie w celu weryfikacji cen. Ceny obowiązują, a ostateczna ocena powinna należeć, po procedurze administracyjnej, do sądu.
Zamykając niejako klamrą ten tekst chciałem wrócić do pierwszego akapitu. Od władzy oczekujemy skuteczności. Gmina, w poprzednim stanie prawnym, miała pełne instrumentarium by być właśnie skuteczną. Miała zadanie jako JST, miała przedsiębiorcę którego była właścicielem i realizowała interes swoich mieszkańców. I to właśnie okazało się wszędzie i na różne sposoby podnoszonym problemem. Trudno nie dopatrywać się tu podtekstów politycznych. Zwłaszcza, gdy rzucimy to na szerszy kontekst erozji pozycji samorządu terytorialnego na rzecz władzy centralnej.
[1]https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1905 – wszystkie cytaty uzasadnienia pochodzą z dokumentu pobranego ze strony Sejmu
[2] Podkreślenie moje - LŻ
[3] Podkreślenia moje - LŻ
[4] Należało by się zastanowić, czy powoływanie się w uzasadnieniach przez Wody Polskie właśnie na to, żeby gminy dopłacały z budżetu, albo obniżały stawki podatku od nieruchomości, żeby zmniejszyć koszty funkcjonowania przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych nie jest przypadkiem przekroczeniem uprawnień. Skrajnym przykładem takiego działania Wód Polskich jest „apel”, że skoro samorządy „dostały” dodatkowe środki z PIT, to powinny nie podnosić cen wody (https://www.wody.gov.pl/aktualnosci/2986-apel-do-samorzadow-nie-dla-podwyzek-cen-wody-i-sciekow-dla-mieszkancow)
[5] Podkreślenie moje - LŻ
[6] „Komunizm to ustrój który rozwiązuje problemy, które sam stworzył”.