Gospodarowanie nieruchomościami: jakie nieprawidłowości wytykają samorządom wojewodowie i RIO

Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują różne działania w stosunku do mienia samorządowego, co ma odzwierciedlenie np. w uchwałach, zarządzeniach oraz innych rodzajach dokumentów. Być może z powodu dużej liczby przepisów porozrzucanych w różnych aktach prawnych samorządom zdarza się popełniać błędy. Natomiast ich aktywność w tej sferze podlega weryfikacji przez organy nadzoru, czyli wojewodów, oraz przez organy kontroli, czyli regionalne izby obrachunkowe.

Gospodarowanie nieruchomościami przez JST obejmuje bardzo szerokie spektrum aktywności. W przypadku gmin jest to jedno z najważniejszych zadań własnych gminy. Prowadzenie tej gospodarki ustawodawca powierzył zarówno organowi wykonawczemu, jak i stanowiącemu.

Regulacje prawne są osadzone w różnych aktach prawnych. Za punkt wyjścia w tym zakresie należy uznać przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344), poszczególne ustawy samorządowe, w tym ustawę z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 572), ustawę z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1526; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 572) oraz ustawę z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2094; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 572). Znaczenie mają również przepisy ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 725), ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 679) oraz ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 803).

Wojewodowie jako organy nadzoru są zasadniczo właściwi w sprawach aktów w randze uchwał organów JST. Natomiast RIO podejmują ustalenia kontrolne w formie wystąpień pokontrolnych, dotyczących aspektów finansowych. Najpoważniejsze ewentualne skutki dla samorządów związane są z rozstrzygnięciami nadzorczymi wojewodów (czyli etapem pierwotnym), co w praktyce może wyeliminować określone rozwiązanie legislacyjne z obrotu prawnego. Mniej poważne skutki dla samorządów niosą działania kontrolne RIO, w ramach których organy te kwestionują jedynie etap wtórny, związany ze stosowaniem określonych przepisów prawych ‒ ustaw, rozporządzeń czy lokalnego prawa miejscowego. Finalnie za naruszenia prawa w podanym zakresie przedmiotowym odpowiadają organy danego samorządu, w przypadku samorządu gminnego mowa w tym względzie o wójcie gminy i radzie gminy.

Poniżej przedstawiamy różne przypadki stwierdzanych w ostatnich dwóch latach ‒ przez wojewodów oraz RIO ‒ naruszeń w zakresie szeroko rozumianej gospodarki nieruchomościami w formie odpowiednio rozstrzygnięć nadzorczych oraz wystąpień pokontrolnych. Wskazujemy przy tym najczęstsze błędy, których powinny się wystrzegać gminy czy powiaty, prowadząc gospodarkę nieruchomościami.

Działalność nadzorcza wojewodów

Jak już wyżej sygnalizowano, działalność nadzorcza przejawia się w wydawaniu przez wojewodów konkretnych aktów władczych w postaci rozstrzygnięć nadzorczych. W ich ramach stwierdzane są różnego rodzaju naruszenia przepisów związanych z szeroko pojętą gospodarką nieruchomościami. Chodzi tu przede wszystkim o regulacje prawne wspomnianych na wstępie ustaw: o gospodarce nieruchomościami oraz o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Wybraliśmy przykłady często pojawiających się naruszeń prawa, jakie stwierdzają wojewodowie.

wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy

► Błąd: przekroczenie granic upoważnienia ustawowego przez radę

Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie może zawierać zapisów dotyczących opłat uiszczanych przez najemcę czy określać wysokości czynszu. Rada gminy nie ma kompetencji do określania parametrów związanych z czynszem, innymi opłatami czy z ich wysokością. Tak wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody lubelskiego z 30 grudnia 2022 r. (nr P-II.4131.1.435.2022; www.edziennik.lublin.uw.gov.pl).

Z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego (dalej: u.o.p.l.) wynika, że rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Z kolei w ust. 2 postanowiono, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności:

1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach;

2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata;

3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach;

4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu;

5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach;

6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach;

7) wysokość kosztów w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także koszty inwestycyjne.

W przywołanym wyżej rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody lubelskiego z 30 grudnia 2022 r. (nr P-II.4131.1.435.2022) zakwestionowano wprowadzony do wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zapis w brzmieniu: „Najemca oprócz czynszu jest obowiązany do uiszczania związanych z eksploatacją mieszkania opłat niezależnych od właściciela, tj. opłat za dostawę do lokalu energii, opału, wody oraz odbiór nieczystości płynnych i stałych, w przypadkach gdy korzystający z lokalu nie ma zawartej umowy bezpośrednio z dostawcą mediów lub usług (ust. 2). Stawkę wyjściową czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, w tym także lokalu zamiennego, ustala się na 4,50 zł (§ 4 ust. 1)”. W ramach oceny prawnej wskazano m.in., że zamieszczenie powyższych regulacji w uchwale stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Podkreślono, że rada gminy, ustalając na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. zasady polityki czynszowej, nie jest władna wskazywać, jakie opłaty wchodzą w skład czynszu, opłat uiszczanych przez najemcę oprócz czynszu, jak również określać wysokości czynszu. Działanie takie nie może być uznane za określenie zasad polityki czynszowej. Podano również, że w zakresie umowy najmu ustawodawca pozostawił stronom swobodę kształtowania ich stosunku zobowiązaniowego. Zgodnie z art. 659 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360; ost.zm. Dz.U. z 20223 r. poz. 326; dalej: k.c.) czynsz jest rodzajem opłaty cywilnoprawnej ponoszonej przez najemcę w zamian za możliwość używania rzeczy przez czas oznaczony bądź nieoznaczony. Ustawodawca pozostawił woli stron stosunku najmu ustalenie zakresu czynszu (świadczenia najemcy na rzecz wynajmującego). Dodatkowo podkreślono, że zgodnie z art. 8 pkt 1 u.o.p.l. stawki czynszu w lokalach wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości ustala organ wykonawczy zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. Ustalenie stawki czynszu najmu lokali i określenie konkretnego wzrostu jej wysokości w uchwale stanowi zatem naruszenie kompetencji organu wykonawczego. Również ustalenie dodatkowych opłat ponoszonych przez najemców należy do kompetencji organu wykonawczego.

► Błąd: brak dookreślenia wskazanych w uchwale parametrów

Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie może pomijać kosztów zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, oraz kosztów inwestycyjnych. Tak wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody wielkopolskiego z 27 stycznia 2023 r. (nr P-III.4131.1.28.2023.4; www.poznan.uw.gov.pl/dzienniki-urzedowe).

W art. 21 ust. 2 pkt 7 u.o.p.l. postanowiono, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności wysokość kosztów w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także koszty inwestycyjne.

W przytoczonym rozstrzygnięciu nadzorczym wojewoda wielkopolski zwrócił uwagę, że uchwała rady gminy nie zawiera obligatoryjnych elementów programu określonych w art. 21 ust. 2 pkt 7 u.o.p.l. – kosztów zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także kosztów inwestycyjnych.

Uznano, że brak dookreślenia w uchwale w sprawie programu gospodarowania zasobem gminy wskazanych parametrów stanowi naruszenie prawa przez radę gminy: „Rada, podejmując przedmiotową uchwałę, nie wypełniła zatem w sposób wyczerpujący delegacji ustawowej wynikającej z treści art. 21 ust. 2 u.o.p.l. Skoro w przedmiotowym przepisie ustawodawca posłużył się sformułowaniem «w szczególności», to należy ten zapis interpretować w ten sposób, iż rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiotowym zakresie, winna w niej uregulować co najmniej zagadnienia wymienione przez ustawodawcę. Nie oznacza to jednak, że dodatkowo nie może uregulować w takiej uchwale jeszcze innych kwestii. Skoro ustawodawca nałożył na gminę określone obowiązki, to rolą rady było ich skonkretyzowanie”.

► Błąd: regulowanie kwestii związanych z ewentualnym odpracowaniem zadłużenia przez najemcę mieszkania komunalnego

Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie powinien zawierać zapisu przewidującego odpracowanie czynszu ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Tak stwierdzono w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody warmińsko-mazurskiego z 13 grudnia 2022 r. (nr PN.4131.430.2022; www. edzienniki.olsztyn.uw.gov.pl).

W kontekście podanej problematyki kluczowe znaczenie mają regulacje ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego. W art. 21 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l. postanowiono, że rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Z kolei w ust. 2 postanowiono, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności:

1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach;

2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata;

3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach;

4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu;

5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach;

6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach;

7) wysokość kosztów w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także koszty inwestycyjne;

8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (…).

W przytoczonym orzeczeniu organ nadzoru zakwestionował zapisy przewidujące odpracowanie zaległości czynszowych przez najemców lokali komunalnych w przypadku trudnej sytuacji materialnej danej rodziny. W uzasadnieniu wskazał, że wprowadzenie ww. zapisu stanowi naruszenie podziału kompetencji między radą gminy a wójtem. Zdaniem wojewody warmińsko-mazurskiego materia nie powinna być regulowana w uchwale w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, gdyż stanowi w istocie o zmianie stosunku zobowiązaniowego, który może być przedmiotem wyłącznie umowy cywilnoprawnej, na wniosek dłużnika ‒ w drodze umowy z wierzycielem ‒ może bowiem dojść do zmiany spełnienia świadczenia z należności pieniężnej na usługi. Tym samym przytoczone postanowienie uchwały stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego.

uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy

► Błąd: modyfikowanie wymogów wynikających z ustawy

Rada gminy nie może w zasadach wynajmu lokali z zasobu mieszkaniowego wprowadzić oświadczenia o nieposiadaniu prawa własności do żadnego innego lokalu na terenie RP – to nielegalna modyfikacja ustawy. Tak oceniono w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody zachodniopomorskiego z 30 maja 2022 r. (nr P-1.4131.194.2022.KD; www.edziennik.szczecin.uw.gov.pl).

Wojewoda kontrolował uchwałę rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Upoważnienie do podejmowania takich uchwał daje art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. Z tego przepisu wynika, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności;

6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b u.o.p.l.

W rozstrzygnięciu nadzorczym zwrócono uwagę na oświadczenie o treści: „Oświadczam, że nie posiadam prawa własności do żadnego lokalu komunalnego, zakładowego, własnościowego ani domu mieszkalnego lub jego części na terenie Rzeczypospolitej Polskiej”. W ocenie wojewody rada naruszyła w ten sposób art. 21b ust. 4 u.o.p.l., w którym postanowiono, że „na żądanie gminy najemca lub osoba ubiegająca się o zawarcie umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest obowiązana do złożenia oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości”. Jak zauważono, z przepisu tego wynika wprost, że możliwe jest żądanie przez wójta, jako organu uprawnionego do reprezentowania gminy w stosunkach cywilnoprawnych, wyłącznie oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości, nie zaś ‒ czego wymaga organ stanowiący gminy ‒ o nieposiadaniu żadnego lokalu komunalnego, zakładowego, własnościowego ani domu mieszkalnego lub jego części na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wskazano, że zawarte w uchwale postanowienia „nie mogą być sprzeczne z przepisami hierarchicznie wyżej usytuowanymi, w szczególności ustawą o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego”.

► Błąd: pominięcie ustalenia warunków lokalowych dla osób niepełnosprawnych

Pominięcie w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu komunalnego warunków, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, narusza przepisy ustawowe. Tak stwierdzono w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody zachodniopomorskiego (nr P-4131.412.2022.K; www.e-dziennik.szczecin.uw.gov.pl).

W kontekście podanej problematyki na uwagę zasługuje art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 u.o.p.l. Z ust. 3 wynika m.in., że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności.

W przytoczonym rozstrzygnięciu nadzorczym wojewoda zachodniopomorski zauważył, że rada gminy ustanowiła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, przy czym nie zawarła w uchwale wszystkich wymaganych przez prawodawcę elementów, np. warunków, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności (art. 21 ust. 3 pkt 6a u.o.p.l.). Oceniono, że uchwała nie spełnia wymogów, jakie przepisy prawa stawiają w odniesieniu do tego rodzaju aktów.

► Błąd: wprowadzanie zapisu dotyczącego zakazu wynajmowania lub podnajmowania lokalu osobom trzecim

Rada gminy nie może wprowadzać zapisów związanych z zakazem wynajmowania lub podnajmowania lokalu osobom trzecim. Taki wniosek płynie z rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody łódzkiego (nr PNIK-I.4131.1144.2022; www.dziennik.lodzkie.eu).

W kontekście podanej problematyki na uwagę zasługuje art. 21 ust. 3 uo.p.l. Podany przepis nie upoważnia rady gminy do dowolnego ustalania zasad wynajmu lokali.

W omawianym rozstrzygnięciu wojewoda łódzki podważył zapis przewidujący zakaz wynajmowania lub podnajmowania przez najemcę zajmowanego lokalu osobom trzecim. W uzasadnieniu wojewoda wskazał, że takie zapisy nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. Zdaniem organu nadzoru z powyższych przepisów wynika, że zasady wynajmowania, o jakich mowa w 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l., nie dotyczą treści umowy najmu. Uregulowanie w uchwale wydanej na podstawie ww. przepisu praw i obowiązków stron charakterystycznych dla umowy najmu stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. Zagadnienia dotyczące praw i obowiązków stron umowy najmu mogą być ewentualnie uregulowane w zawartej pomiędzy stronami umowie. Ponadto wprowadzenie do regulaminu przepisów dotyczących praw i obowiązków stron umowy najmu narusza wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym uprawnienie wójta do gospodarowania mieniem komunalnym.

► Błąd: ustalanie przez radę gminy składu komisji mieszkaniowej

Rada gminy nie może w dowolny sposób określać składu komisji mieszkaniowej, która zajmuje się rozpatrywaniem wniosków o najem lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Taki wniosek płynie z rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody śląskiego z 5 grudnia 2022 r. (nr NPII.4131.1.953.2022; www.dzienniki.slask.eu).

W kontekście podanej problematyki na uwagę zasługują regulacje prawne art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 u.o.p.l. Wymaga podkreślenia, że rada gminy nie może dowolnie określać kwestii związanych z funkcjonowaniem tzw. komisji mieszkaniowej.

We wskazanym rozstrzygnięciu wojewody śląskiego stwierdzono wady w zakresie zapisów:

„8. W celu zapewnienia kontroli społecznej rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali w Gminie Wójt Gminy powołuje Komisję Mieszkaniową.

9. W skład Komisji Mieszkaniowej powoływani są członkowie, którzy pełnią tę funkcję społecznie, wobec czego nie przysługuje im wynagrodzenie za wykonywane obowiązki”.

Organ nadzoru stwierdził, że nie kwestionuje możliwości powołania komisji mieszkaniowej w celu rozpatrywania wniosków o najem – jako organu pomocniczego, opiniodawczego, biorącego udział w ocenie. Jak jednak zaznaczono, w skład takiej komisji powinni wchodzić wyłącznie pracownicy urzędu gminy w ramach swoich obowiązków służbowych. To wójt gminy jest uprawniony do przeprowadzenia procesu weryfikacyjnego wniosków mieszkaniowych i będzie decydował o szczegółowych kwestiach organizacyjnych przy wykonywaniu tego zadania – w tym o powierzeniu tych zadań pracownikowi urzędu czy też o powołaniu spośród pracowników urzędu komisji mieszkaniowej do tych zadań. Zdaniem wojewody niedopuszczalne jest natomiast powoływanie członków takiej komisji spoza struktury urzędu, np. radnych, ustawa nie przewiduje bowiem możliwości delegowania ww. zadań na podmioty inne niż wójt i przypisany mu do pomocy urząd gminy.

► Błąd: wyłączanie niektórych grup z prawa do uzyskania obniżek czynszu

Rada gminy nie może wyłączyć określonych kategorii najemców komunalnych z prawa do uzyskania obniżki czynszu. Tak ocenił wojewoda kujawsko-pomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 1 kwietnia 2022 r. (nr 43/2022; www.edzienniki.bydgoszcz.uw.gov.pl).

Z art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. wynika m.in., że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z kolei w ust. 3 ustawodawca doprecyzował, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; oraz inne enumeratywnie wskazane tamże elementy.

Natomiast z art. 7 ust. 2 u.o.p.l. wynika m.in., że właściciele, o których mowa w ust. 1 (publiczny zasób mieszkaniowy), mogą na wniosek najemcy, na podstawie postanowienia uchwały organu stanowiącego JST lub zarządzenia wojewody, stosować określone obniżki czynszu naliczonego według obowiązujących stawek w stosunku do najemców o niskich dochodach.

We wspomnianym rozstrzygnięciu nadzorczym wojewoda kujawsko-pomorski stwierdził wady w uchwale rady gminy w zakresie zapisów: „obniżki czynszu nie udziela się najemcy:

1) najmu socjalnego lokalu i tymczasowego pomieszczenia,

2) lokatorowi korzystającemu z dodatku mieszkaniowego,

3) który zalega z zapłatą należności za zajmowany lokal, chyba że zostanie z nim zawarta ugoda określająca spłatę zaległości, pod warunkiem terminowego wywiązywania się z tej ugody”.

Organ nadzoru wskazał m.in., że ww. zapis został wydany z istotnym naruszeniem prawa, z przepisów ustawy wynika bowiem, że o obniżkę czynszu przewidzianą z tytułu osiągania niskich dochodów mogą ubiegać się najemcy, których dochód nie przekracza poziomu dochodu określonego przez radę miejską. Ustawowe regulacje nie dają radzie gminy uprawnienia do ustalania zaproponowanych ograniczeń podmiotowych, które faktycznie pozbawiają konkretną grupę mieszkańców prawa do skorzystania z obniżki czynszu. Jednocześnie przepis obliguje radę gminy do ustalenia podstawowego poziomu dochodów, który uprawnia do obniżek czynszu dla wszystkich osób zakwalifikowanych do otrzymania lokalu, w tym lokalu socjalnego. Ponadto podano, że zgodnie z wolą prawodawcy z art. 7 ust. 2 u.o.p.l. wójt może na podstawie stosownej uchwały rady gminy stosować obniżki czynszu wobec najemców o niskich dochodach. W tym kontekście zapisy par. 4 ust. 2 uchwały w istocie wprowadzają kolejne konieczne do spełnienia warunki dla najemcy osiągającego niskie kryterium dochodowego ustalone przez radę gminy.

► Błąd: wprowadzanie zapisów przewidujących automatyczne skreślenie z listy oczekujących na mieszkanie

Rada gminy nie może wprowadzać w uchwale zapisów przewidujących automatyczne wykreślenie osoby z listy oczekujących na najem lokalu. Tak wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody śląskiego z 27 kwietnia 2022 r. (nr NPII.4131.1.367.2022; www.dzienniki.slask.eu).

Jak już wcześniej wskazaliśmy, w art. 21 ust. 3 u.o.p.l. ustawodawca wskazał, co powinny określać w szczególności uchwalane przez radę gminy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W przytoczonym rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody śląskiego zakwestionowano zapisy:

„Wójt Gminy (…) na każdym etapie załatwiania sprawy najmu lokalu może skreślić osobę z listy oczekujących, jeżeli:

a) wnioskodawca przestaje spełniać kryteria i warunki do ubiegania się o lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego,

b) dane zawarte we wniosku o lokal są nieprawdziwe”.

Organ nadzoru uznał je za wadliwe. W ramach analizy prawnej wskazał (za orzecznictwem sądowym), że wprowadzanie do uchwał podejmowanych na podstawie art. 21 ust. 3 u.o.p.l. norm o charakterze sankcji (polegających np. na wykreśleniu wnioskodawcy z listy oczekujących na przydział lokalu) jest oceniane negatywnie. Ponadto podkreślił, że „co prawda, organ powinien mieć możliwość skutecznej weryfikacji osób wpisanych na listę, to jednak nie można abstrahować od faktu, iż w ten sposób uchwałodawca tworzy materialno-prawną przesłankę negatywną dla przydziału lokalu. Takie rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem gminy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób spełniających kryteria do ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego gminy”.

Dodatkowo wojewoda poinstruował, że ewentualne wykreślenie z listy powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, przy zagwarantowaniu czynnego udziału wnioskodawcy.

► Błąd: wprowadzanie warunku w postaci wspólnego zamieszkiwania z głównym najemcą przez okres trzech lat

Rada gminy nie może wprowadzać dodatkowych warunków wstąpienia w najem po śmierci głównego najemcy (w postaci wspólnego zamieszkiwania z głównym najemcą przez okres trzech lat). Może jedynie określać kwestie formalne związane z postępowaniem wobec takich osób. Taki wniosek można wysnuć z rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody wielopolskiego z 11 lutego 2022 r. (nr PN-II.4131.1.25.2022.8; www.edziennik.poznan.uw.gov.pl).

W przywołanym rozstrzygnięciu nadzorczym wojewoda wielkopolski zakwestionował zapis w uchwale rady gminy w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy o następującym brzmieniu: „w razie śmierci głównego najemcy pozostałe w lokalu osoby, które nie wstąpiły w stosunek najmu po śmierci najemcy w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego oraz osoby, które pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez głównego najemcę mogą ubiegać się o zawarcie umowy najmu lokalu, jeżeli: 1) okres wspólnego zamieszkiwania z najemcą był nie krótszy niż 5 lat, a obowiązek udokumentowania wspólnego zamieszkiwania spoczywa na osobie ubiegającej się o najem; 2) spełniają kryteria określone w niniejszej uchwale”. Wojewoda uznał, że taka regulacja wprowadzana do uchwały narusza prawo w sposób istotny. Organ nadzoru przypomniał, że zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l. uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna określać m.in. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Wskazał przy tym, że pod pojęciem zasad postępowania należy rozumieć określenie trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji. Wojewoda dodał, że wprowadzanie dodatkowych warunków wspólnego zamieszkiwania z najemcą przez okres co najmniej ostatnich trzech lat do momentu opuszczenia przez niego lokalu i nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu z pewnością w tym pojęciu się nie mieści, a zatem wykracza poza delegację ustawową.

zarządzanie bieżące nieruchomościami przez wójta

► Błąd: delegowanie przez wójta gminy uprawnień w zakresie ustalenia opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń samorządowych

Wójt gminy nie może przekazać kierownikowi jednostki organizacyjnej uzyskanego od rady gminy uprawnienia do ustalania opłat za korzystanie z obiektów samorządowych. Tak stwierdzono w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody zachodniopomorskiego z 28 czerwca 2022 r. (nr P.4131.231.2022.AA; www.e-dziennik.szczecin.uw.gov.pl).

W kontekście podanej problematyki na uwagę zasługuje m.in. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Przepis ten stanowi, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Znaczenie mają również przepisy ustawy o gospodarce komunalnej (dalej: u.g.k.). Ustawa ta określa zasady i formy gospodarki komunalnej JST, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Ponadto gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Na szczególną uwagę zasługują przepisy zawarte w art. 4 ust. 1 u.g.k., z którego wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące JST decydują o:

1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej;

2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Ponadto uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące JST mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.

W przywołanym wyżej rozstrzygnięciu nadzorczym wojewoda zachodniopomorski oceniał zarządzenie burmistrza jednej z gmin w sprawie ustalenia opłat za pozastatutowe korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stwierdzono, że w zarządzeniu burmistrz zawarł wadliwą regulację. Mianowicie, jak napisano w uzasadnieniu:

„Burmistrz zarządzeniem Nr 58/19/2022 określił wysokość opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej na terenie Gminy, wskazując jednocześnie, że w sprawach nieuregulowanych wysokość opłat ustala kierownik jednostki organizacyjnej zarządzającej obiektem lub urządzeniem z uwzględnieniem § 4 pkt 2 Uchwały nr (…) Rady Miejskiej w (…) z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie zasad korzystania z niektórych obiektów urządzeń użyteczności publicznej, sposobu ustalania opłat za ich korzystanie oraz powierzenia Burmistrzowi (…) uprawnienia do stanowienia o ich wysokości”.

Tymczasem w ocenie wojewody wójt gminy nie może przekazać kierownikowi jednostki organizacyjnej uzyskanego od rady gminy uprawnienia do ustalania opłat za korzystanie z obiektów samorządowych.

Wojewoda wyjaśnił, że w ramach przyznanej kompetencji burmistrza miasta nie mieści się uprawnienie do dalszego jej subdelegowania na inny podmiot – kierownika jednostki organizacyjnej zarządzającej obiektem lub urządzeniem. Wolą ustawodawcy rada gminy może tę kompetencję przenieść tylko na organ wykonawczy gminy, z czego wnosić należy, że tylko organy gminy mogą ustalać wysokość cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej, przy czym pierwszeństwo w tym zakresie posiada rada gminy.

► Błąd: określanie w uchwale rady gminy zasad związanych z nieruchomościami oddawanymi w dzierżawę na okres do trzech lat

W ramach zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu komunalnego rada gminy nie może regulować oddawania ich w dzierżawę na okres do trzech lat. Tak wynika ze stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody warmińsko-mazurskiego z 4 stycznia 2023 r. (nr PN.4131.19.2023; www.edzienniki.olsztyn.uw.gov.pl).

W przytoczonym rozstrzygnięciu nadzorczym wojewoda warmińsko-mazurski podważył zapisy uchwały rady miejskiej w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami gminy przewidujące, że „w przypadku gdy o dzierżawę nieruchomości na okres do 3 lat ubiega się więcej niż jedna osoba, obowiązuje przetarg”.

Wojewoda uznał, że określanie zasad związanych z nieruchomościami oddawanymi w dzierżawę na okres do trzech lat przez radę gminy w uchwale w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami samorządowymi narusza prawo. Jak wskazał, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Jednocześnie wojewoda podkreślił, że zawieranie umów dzierżawy nieruchomości na okres do trzech lat nie należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, zatem regulacje w tym zakresie nie mogą być przedmiotem uchwały w sprawie zasad gospodarki nieruchomościami. Wójt może samodzielnie, bez uzyskiwania zgody rady, zawierać umowy najmu lub dzierżawy na czas oznaczony do lat trzech na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., który stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.

► Błąd: publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym zarządzenia wójta gminy w sprawie określenia wysokości stawek z tytułu dzierżawy lub najmu

Zarządzenie w sprawie określenia wysokości stawek czynszu dzierżawnego/najmu nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przypomniał o tym wojewoda dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 26 sierpnia 2022 r. (nr NK-N.4131.32.4.2022.AA2; www.edzienniki.duw.pl).

Wojewoda oceniał zarządzenie wójta gminy w sprawie określenia wysokości stawek czynszu dzierżawnego i czynszu najmu za grunty stanowiące własność gminy. Uznał, że ma ono wadę, bo zawiera zapis: „Zgodnie z § 10 zarządzenie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego”.

Tymczasem zgodnie z art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) postanowiono, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się:

1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy;

3) statuty związków międzygminnych, statuty związków powiatów oraz statuty związków powiatowo-gminnych;

3a) statuty związków metropolitalnych;

4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy;

6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte:

a) między jednostkami samorządu terytorialnego,

b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej;

7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa;

8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy;

8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego;

9) statut urzędu wojewódzkiego;

10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

Wojewoda wskazał m.in., że ww. zarządzenie nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie mieści się bowiem w ustawowym katalogu. W dalszej części rozważań organ nadzoru dodatkowo podkreślił, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Z kolei w art. 25 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalono, na czym w szczególności polega gospodarowanie przez organ wykonawczy gminy gminnym zasobem nieruchomości. Wymienione przepisy pozwalają organowi wykonawczemu gminy na ustanawianie zasad, na jakich może być kształtowany czynsz oraz wykonywane czynności związane z naliczaniem należności za dzierżawę gruntów stanowiących własność gminy. Zarządzenie nie może jednak zawierać norm powszechnie obowiązujących. Wójt gminy nie jest bowiem umocowany do stanowienia w tym zakresie aktu prawa miejscowego.

► Błąd: wprowadzanie do regulaminu korzystania z gminnej hali sportowej przepisów o odpowiedzialności cywilnej

W regulaminie korzystania z mienia samorządowego nie można wprowadzać przepisów dotyczących odpowiedzialności cywilnej. Taki wniosek płynie z rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody wielkopolskiego z 1 września 2022 r. (nr NP.-III.4131.1.160.2022.3; www.e-dziennik.poznan.uw.gov.pl/actbymonths).

Wojewoda badał zgodność z przepisami uchwały gminy w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z hali sportowej należącej do gminy. W kontekście podanej problematyki na uwagę zasługuje art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., gdzie postanowiono, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. W ust. 3 postanowiono z kolei, że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Natomiast w art. 41 ust. 1 u.s.g. postanowiono, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.

Warto także wspomnieć, że sformułowanie „zasady i tryb korzystania” zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania. Jednak rada gminy na podstawie powyższej regulacji nie jest uprawniona do wprowadzenia do aktu prawa miejscowego przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną i cywilną.

W rozstrzygnięciu nadzorczym wojewoda stwierdził wadę, której skutkiem było częściowe unieważnienie uchwały. Organ nadzoru zakwestionował zapisy:

1) „Osoba prowadząca zajęcia odpowiada za zdrowie swoich podopiecznych oraz mienie i sprzęt na obiekcie sportowym”;

2) „Za stan urządzeń Hali odpowiada prowadzący zajęcia, sprawdza ich stan przed i po zajęciach i ewentualne usterki zgłasza Administratorowi”;

3) „Odpowiedzialność za bezpieczeństwo korzystających z Hali i właściwą eksploatację obiektu w czasie zajęć sportowych, zawodów sportowych, turniejów, imprez i uroczystości na Hali ponosi osoba odpowiedzialna za grupę lub organizator”.

Wojewoda wielkopolski wskazał m.in., że przywołane postanowienia nawiązują do problematyki odpowiedzialności cywilnej, w tym odszkodowawczej, uregulowanej przede wszystkim w przepisach kodeksu cywilnego, a dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu czynów niedozwolonych (art. 415 i nast. k.c.) oraz z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązań umownych (art. 471 i nast. k.c.). Kwestie odpowiedzialności odszkodowawczej, we wszystkich przypadkach wystąpienia szkody, będą ostatecznie oceniały sądy powszechne w ramach swoich kompetencji, zarówno z punktu widzenia podmiotowego, jak i w aspekcie przedmiotowym.

► Błąd: obciążenie nieruchomości powiatu ograniczonymi prawami rzeczowymi następuje nieodpłatnie, nie tylko na rzecz Skarbu Państwa, lecz także innych JST

Rada powiatu nie może nielegalnie ograniczyć kręgu podmiotów, na rzecz których przewidziano możliwość ustanowienia nieodpłatnego obciążenia nieruchomości. Tak wynika z rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody zachodniopomorskiego z 4 kwietnia 2022 r. (nr P-1.4131.94.2022.AA; www.e-dziennik.szczecin.uw.gov.pl).

W art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym postanowiono, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu.

Znaczenie mają również przepisy art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Zgodnie z tymi przepisami, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Ponadto nieruchomości stanowiące własność JST mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz Skarbu Państwa lub innych JST ograniczonymi prawami rzeczowymi.

W omawianym rozstrzygnięciu nadzorczym wojewoda zachodniopomorski rozpatrywał uchwałę rady powiatu w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu. Zakwestionował zapis: „obciążenie nieruchomości służebnościami lub użytkowaniem może nastąpić nieodpłatnie, jeżeli prawo to jest ustanowione na rzecz Skarbu Państwa”.

Zdaniem organu nadzoru taki zapis narusza ww. art. 14 ust. 2 u.g.n. W ramach argumentacji podano m.in., że ten przepis przewiduje możliwość obciążenia nieruchomości powiatowej ograniczonymi prawami rzeczowymi – do których w myśl art. 244 par. 1 k.c. należą również służebność oraz użytkowanie – w sposób nieodpłatny nie tylko na rzecz Skarbu Państwa, lecz także JST. W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru, nie jest prawidłowe zastrzeżenie, w myśl którego ustanowienie nieodpłatnej służebności lub użytkowania na nieruchomościach stanowiących własność powiatu nastąpić może wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa.

► Błąd: powielanie lub modyfikowanie w uchwale rady gminy przepisów wykroczeniowych

Rada gminy nie może wyznaczać miejsc do handlu dla rolników (na terenie samorządowym) i w tej samej uchwale wprowadzać zapisów, które zakazują zaśmiecania, zanieczyszczania czy umieszczania reklam na targowisku. Tak wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody warmińsko-mazurskiego z 9 maja 2022 r. (nr PN.4131.226.2022; www.edzienniki.olsztyn.uw.gov.pl).

Wojewoda oceniał uchwałę rady miejskiej w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz wprowadzenia regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników.

Na uwagę zasługują m.in. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 3 i 5 ustawy z 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników oraz ich domowników (Dz.U. z 2021 r. poz. 2290; dalej: u.u.p.h.). Z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wynika, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast z art. 3 ust. 1 u.u.p.h. wynika, że miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników wyznacza rada gminy w drodze uchwały. Wyznaczając miejsce, rada gminy bierze pod uwagę w szczególności dogodną komunikację, bliską lokalizację z centrum danej gminy lub miasta albo bliską lokalizację miejsc atrakcyjnych turystycznie (art. 3 ust. 2 u.u.p.h.). Ponadto rada gminy uchwala regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach (art. 5 u.u.p.h.).

We wspomnianym powyżej stanowisku wojewoda warmińsko-mazurski stwierdził, że uchwała rady miejskiej w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz wprowadzenia regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników zawiera wadliwe przepisy przewidujące m.in. zakaz zaśmiecania i zanieczyszczania terenu targowiska oraz zakaz wywieszania reklam bez zgody administratora, zakaz prowadzenia gier hazardowych.

W ramach oceny prawnej organ nadzoru wskazał, że ww. zachowania są sankcjonowane na płaszczyźnie wykroczeniowej, tj. w ramach przepisów ustawy z 20 maja 1971 r. ‒ Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2151, ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 803; dalej: k.w.). W tym zakresie powołano się na art. 63a par. 1 k.w. („Kto umieszcza w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenie, plakat, afisz, apel, ulotkę, napis lub rysunek albo wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny”) i art. 145 k.w. („Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany”).

Organ nadzoru dodatkowo zaznaczył, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalone jest stanowisko, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy uchwalone przez organy stanowiące JST jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia.

Działalność kontrolna regionalnych izb obrachunkowych

Zasadniczo działalność kontrolna RIO wyraża się w formułowaniu wystąpień pokontrolnych, w których pod adresem kierownika danej jednostki adresowane są konkretne ustalenia z jednoczesnymi wnioskami pokontrolnymi. Podobnie jak w przypadku działalności nadzorczej wojewodów, tak i w przypadku działalności RIO da się wyodrębnić pewne grupy wystąpień ze względu na podstawy normatywne, zasadniczo wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami i powiązanego z nią rozporządzenia Rady Ministrów z 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2213) oraz z ustawy o finansach publicznych w związku z kodeksem cywilnym.

ewidencja nieruchomości i plany wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości

► Błąd: brak niektórych elementów w planie wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości

Plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości powinien być sporządzony w sposób kompletny i zawierać m.in. prognozę związaną z różnymi aspektami dotyczącymi gospodarowania nieruchomościami. Tak wskazano w wystąpieniu pokontrolnym RIO w Warszawie z 18 listopada 2022 r. (znak WK.510.51.2022.ŻD; www.warszawa.rio.gov.pl).

W kontekście podanej problematyki należy odnieść się do stosownych regulacji z art. 25 ust. 1 u.g.n., gdzie postanowiono, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zgodnie zaś z ust. 2 gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na sporządzaniu planów wykorzystania zasobu, przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej.

Z kolei w ust. 2a podano, że plany wykorzystania zasobu, o których mowa w ust. 2, opracowuje się na okres trzech lat. Plany zawierają w szczególności:

1) zestawienie nieruchomości zasobu na podstawie danych zawartych w ewidencji nieruchomości prowadzonej na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1 oraz zestawienie nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, w tym wskazanie:

a) miejscowości położenia nieruchomości,

b) powierzchni nieruchomości, z uwzględnieniem powierzchni użytkowej budynków lub samodzielnych lokali wykazanej w katastrze nieruchomości,

c) sposobu zagospodarowania nieruchomości;

2) prognozę dotyczącą:

a) udostępniania nieruchomości zasobu oraz nabywania nieruchomości do zasobu,

b) poziomu wydatków związanych z udostępnianiem nieruchomości zasobu oraz nabywaniem nieruchomości do zasobu,

c) wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomości,

d) aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oraz opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomości;

3) program zagospodarowania nieruchomości zasobu.

Na podstawie powyższych przepisów w wystąpieniu pokontrolnym RIO w Warszawie stwierdzono wadę:

„w planie wykorzystania zasobu nieruchomości nie ujęto prognozy dotyczącej:

− udostępniania nieruchomości zasobu oraz nabywania nieruchomości do zasobu,

− poziomu wydatków związanych z udostępnianiem nieruchomości zasobu oraz nabywaniem

nieruchomości do zasobu,

− wpływów osiąganych z opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oddanej

w użytkowanie wieczyste,

− aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste.”

► Błąd: niekompletna ewidencja gminnego zasobu nieruchomości

Wójt gminy powinien zapewnić, aby ewidencja gminnego zasobu nieruchomości zawierała elementy wymagane przepisami i była kompletna. Tak stwierdzono w wystąpieniu pokontrolnym RIO w Krakowie z 6 października 2022 r. (znak WK.6130.28.22; www.bip.krakow.rio.gov.pl ).

W kontekście podanej problematyki na uwagę zasługuje m.in. art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n. Z tych regulacji wynika, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Ponadto gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 u.g.n., w tym na sporządzaniu planów wykorzystania zasobu, przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej.

Powyższy przepis nawiązuje do art. 23 ust. 1 u.g.n., gdzie z kolei wymieniono różne aspekty gospodarowania nieruchomościami, w tym m.in.:

‒ ewidencjonowanie nieruchomości zgodnie z katastrem nieruchomości;

‒ zapewnienie wyceny tych nieruchomości;

‒ zabezpieczenie nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem;

‒ wykonywanie czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzenie windykacji tych należności;

‒ współpracę z innymi organami, które na mocy odrębnych przepisów gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa, a także z właściwymi JST;

‒ zbywanie oraz nabywanie, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzących w skład zasobu.

Z kolei, w ust. 1c podano, że ewidencjonowanie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, obejmuje w szczególności:

1) oznaczenie nieruchomości według księgi wieczystej oraz katastru nieruchomości;

2) powierzchnie nieruchomości;

3) wskazanie dokumentu potwierdzającego posiadanie przez Skarb Państwa praw do nieruchomości, w przypadku braku księgi wieczystej;

4) przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, a w przypadku braku planu ‒ w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

5) wskazanie daty ostatniej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste lub daty ostatniej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości Skarbu Państwa;

6) informacje o zgłoszonych roszczeniach do nieruchomości;

7) informacje o toczących się postępowaniach administracyjnych i sądowych.

W stanowisku zawartym w wystąpieniu pokontrolnym RIO w Krakowie stwierdzono, że nieprawidłowo prowadzono ewidencję zasobu nieruchomości należących do JST. Jako wadę wskazano: „Prowadzenie w latach 2020‒2021 i w 2022 r. (do dnia kontroli) ewidencji zasobu nieruchomości Gminy (…), niezawierającej wszystkich informacji wymaganych przepisami art. 23 ust. 1c w powiązaniu z art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj.:

‒ przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym,

‒ wskazania daty ostatniej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania

wieczystego nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste lub daty ostatniej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości,

‒ informacji o zgłoszonych roszczeniach do nieruchomości,

‒ informacji o toczących się postępowaniach administracyjnych i sądowych.”

Brak powyższych informacji stwierdzono w przypadku wszystkich działek objętych ww. ewidencją. Jako osobę odpowiedzialną za powstanie nieprawidłowości wskazano inspektora ds. gospodarki komunalnej, gospodarki nieruchomościami oraz zarządzania zasobami mieszkaniowymi w referacie gospodarki i środowiska.

We wniosku pokontrolnym nakazano zapewnienie prowadzenia kompletnej ewidencji zasobu nieruchomości, spełniającej wymogi określone art. 23 ust. 1c w związku z art. 25 ust. 2 u.g.n.

► Błąd: sporządzenie wykazu nieruchomości przez niewłaściwy organ

Czynności związane ze sporządzeniem wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia winien przeprowadzić zarząd powiatu, a nie samodzielnie starosta. Tak stwierdzono w wystąpieniu pokontrolnym RIO we Wrocławiu z 11 maja 2022 r. (znak WK.WR.40.8.2022.P18; www.bip.wroclaw.rio.gov.pl).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Ponadto z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 25b u.g.n. wynika, że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a także zamieszcza się na stronach internetowych. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazuje wykaz wojewodzie w celu jego zamieszczenia na stronie podmiotowej wojewody w Biuletynie Informacji Publicznej przez okres 21 dni. Informację o zamieszczeniu wykazu właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość.

RIO we Wrocławiu objęła kontrolą w zakresie prawidłowości udzielania zamówień w trybie prawa zamówień publicznych zadanie dotyczące termomodernizacji budynków w jednym z powiatów. W postępowaniu starosty znalazła nieprawidłowość: „Wykazy nieruchomości stanowiących mienie Powiatu (…), przeznaczonych do zbycia w latach 2019‒2020 (Wykaz Nr 1/2019 z dnia 26.02.2019 r., Wykaz Nr 3/2020 z 02.04.2020 r. i Wykaz Nr 2/2021 z 02.07.2021 r.) sporządzał i podawał do wiadomości Starosta Powiatu (…), mimo iż właściwym organem do sporządzenia wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży stanowiących mienie Powiatu (…) był Zarząd Powiatu (…), co było niezgodne z art. 35 ust. 1 w związku z art. 25b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.)”. W ramach wniosku pokontrolnego nakazano przestrzegać ustawy o gospodarce nieruchomościami m.in. w zakresie sporządzania wykazów nieruchomości stanowiących mienie powiatu, a przeznaczonych do zbycia przez zarząd powiatu.

zbycie i dzierżawa nieruchomości z gminnego zasobu

► Błąd: brak zamieszczenia na stronie internetowej urzędu wykazów nieruchomości przeznaczonych do zbycia oraz oddania w dzierżawę/najem

JST narusza prawo, nie publikując wykazów nieruchomości przeznaczonych do zbycia oraz oddania w dzierżawę/najem na stronie internetowej urzędu. Tak wynika z wystąpienia pokontrolnego RIO we Wrocławiu z 30 maja 2022 r. (znak WK.WR.40.11.2022.P23; www.bip.wroclaw.rio.gov.pl).

W kontekście podanej problematyki na uwagę zasługuje m.in. art. 13 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Kluczowe znaczenie ma art. 35 ust. 1 u.g.n., gdzie postanowiono, że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a także zamieszcza się na stronach internetowych właściwego urzędu. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazuje wykaz wojewodzie, w celu jego zamieszczenia na stronie podmiotowej wojewody w Biuletynie Informacji Publicznej przez okres 21 dni. Informację o zamieszczeniu wykazu właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość.

W wystąpieniu pokontrolnym, które powstało po kompleksowej kontroli gospodarki finansowej powiatu wrocławskiego, RIO zwróciła uwagę na nieprawidłowości w postępowaniu urzędu:

„Nie zamieszczono na stronie internetowej Starostwa (….) wykazów nieruchomości stanowiących własność:

a) Powiatu, przeznaczonych do zbycia (w czterech na cztery przypadki objęte kontrolą) oraz oddania w dzierżawę/najem w latach 2019‒2021 (w trzech na trzy przypadki objęte kontrolą),

b) Skarbu Państwa, przeznaczonych do zbycia w latach 2018‒2021 (w czterech na cztery przypadki objęte kontrolą) oraz oddania w dzierżawę/najem w 2018 r. i 2021 r. (w czterech na pięć przypadków objętych kontrolą)”.

Oceniono, że JST narusza prawo, nie publikując wykazów nieruchomości przeznaczonych do zbycia oraz oddania w dzierżawę/najem na stronie internetowej urzędu. RIO wskazała, że naruszono w ten sposób art. 35 ust. 1 u.g.n. W ramach wniosku pokontrolnego nakazano powiatowi przestrzeganie ustawy o gospodarce nieruchomościami m.in. poprzez podawanie do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do zbycia, oddania w najem lub dzierżawę przez zamieszczanie informacji na stronach internetowych starostwa, a także w prasie lokalnej.

► Błąd: nieprzekazanie przez JST nieruchomości jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd

Brak przekazania przez jednostkę samorządową nieruchomości w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym narusza prawo. Przypomniano o tym w wystąpieniu pokontrolnym RIO w Katowicach z 10 czerwca 2022 r. (znak WK-610/3/4/22; www.riokatowice.bip.net.pl).

W kontekście podanej problematyki na uwagę zasługuje m.in. art. 13 ust. 1 u.g.n., gdzie postanowiono, że, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.

Znaczenie ma również art. 43 i nast. u.g.n. W art. 43 postanowiono, że trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do:

1) korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania;

2) wykonywania robót budowlanych, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego;

3) oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do trzech lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Natomiast z art. 45 u.g.n. wynika m.in., że trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem art. 60 ust. 3. Decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu powinna zawierać:

1) nazwę i siedzibę jednostki organizacyjnej, na rzecz której jest ustanawiany trwały zarząd;

2) oznaczenie nieruchomości według księgi wieczystej oraz według katastru nieruchomości;

3) powierzchnię oraz opis nieruchomości;

4) przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania;

(…)”.

Naruszenie tych przepisów stwierdzili inspektorzy RIO w Katowicach, którzy przeprowadzili kompleksową kontrolę gospodarki finansowej jednego z powiatów. We wspomnianym wystąpieniu wytknęli staroście nieprawidłowość w postępowaniu:

„Do dnia zakończenia kontroli nie przekazano w trwały zarząd nieruchomości stanowiących mienie Powiatu (…), pozostających we władaniu jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, mając na uwadze art. 43-49a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.)”.

W ramach wniosku pokontrolnego nakazano, aby zapewnić trwały zarząd na rzecz jednostek budżetowych powiatu, mając na uwadze przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

► Błąd: brak udokumentowania zamieszczenia w BIP wyników przetargów organizowanych przez jednostkę

Nieudokumentowanie wyników przetargów na zbycie nieruchomości poprzez podanie danych na BIP urzędu narusza prawo. Tak oceniono w wystąpieniu pokontrolnym RIO we Wrocławiu z 8 czerwca 2022 r. (znak WK.WR.40.1.2022.P6; www.bip.wroclaw.rio.gov.pl).

RIO przeprowadzała kontrolę kompleksową gospodarki finansowej jednego z powiatów. Stwierdzono nieprawidłowość: „W pozostałych 7 przypadkach objętych kontrolą nie udokumentowano, że informacje o wynikach przetargów były zamieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Starostwa. Powyższe naruszało przepisy § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz.U. z 2014 r. poz. 1490 ze zm., Dz.U. z 2021 r. poz. 2213)”.

W kontekście podanej problematyki na uwagę zasługuje m.in. art. 13 ust. 1 u.g.n., gdzie postanowiono, że, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.

Znaczenie kluczowe mają jednak przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości. Przepisy rozporządzenia określają sposób i tryb przeprowadzania przetargów oraz przeprowadzania rokowań po drugim przetargu zakończonym wynikiem negatywnym, na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego. W par. 12 postanowiono, że w przypadku niezaskarżenia w wyznaczonym terminie czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu albo w razie uznania skargi za niezasadną właściwy organ podaje do publicznej wiadomości, zamieszczając w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu go obsługującego oraz wywieszając w swojej siedzibie, na okres co najmniej 7 dni, informację o wyniku przetargu, która zawiera:

1) datę i miejsce oraz rodzaj przeprowadzonego przetargu;

2) oznaczenie nieruchomości będącej przedmiotem przetargu według katastru nieruchomości i księgi wieczystej;

3) liczbę osób dopuszczonych oraz osób niedopuszczonych do uczestniczenia w przetargu;

4) cenę wywoławczą nieruchomości oraz najwyższą cenę osiągniętą w przetargu albo informację o złożonych ofertach lub o niewybraniu żadnej z ofert;

5) imię, nazwisko albo nazwę lub firmę osoby ustalonej jako nabywca nieruchomości.

► Błąd: braki w protokole z przetargu na zbycie nieruchomości

Braki w protokole przetargowym naruszają przepisy rozporządzenia RM, a protokół powinien być kompletny. Tak wskazano w wystąpieniu pokontrolnym RIO w Poznaniu z 7 czerwca 2022 r. (znak WK-0911/68/2021; www.bip.poznan.rio.gov.pl).

W kontekście podanej problematyki na uwagę zasługuje m.in. art. 13 ust. 1 u.g.n., gdzie postanowiono, że, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.

Znaczenie kluczowe mają jednak przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości. Przepisy rozporządzenia określają sposób i tryb przeprowadzania przetargów oraz przeprowadzania rokowań po drugim przetargu zakończonym wynikiem negatywnym, na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego. W par. 10 postanowiono, że przewodniczący komisji przetargowej sporządza protokół przeprowadzonego przetargu. Protokół powinien zawierać informacje o:

1) terminie i miejscu oraz rodzaju przetargu;

2) oznaczeniu nieruchomości będącej przedmiotem przetargu według katastru nieruchomości i księgi wieczystej;

3) obciążeniach nieruchomości;

4) zobowiązaniach, których przedmiotem jest nieruchomość;

5) wyjaśnieniach i oświadczeniach złożonych przez oferentów;

6) osobach dopuszczonych i niedopuszczonych do uczestniczenia w przetargu, wraz z uzasadnieniem;

7) cenie wywoławczej nieruchomości oraz najwyższej cenie osiągniętej w przetargu albo informację o złożonych ofertach wraz z uzasadnieniem wyboru najkorzystniejszej z nich albo o niewybraniu żadnej z ofert;

8) uzasadnieniu rozstrzygnięć podjętych przez komisję przetargową;

9) imieniu, nazwisku i adresie albo nazwie lub firmie oraz siedzibie osoby wyłonionej w przetargu jako nabywca nieruchomości;

10) imionach i nazwiskach przewodniczącego i członków komisji przetargowej;

11) dacie sporządzenia protokołu.

Protokół przeprowadzonego przetargu sporządza się w trzech jednobrzmiących egzemplarzach, z których dwa przeznaczone są dla właściwego organu, a jeden dla osoby ustalonej jako nabywca nieruchomości. Protokół przeprowadzonego przetargu podpisują przewodniczący i członkowie komisji przetargowej oraz osoba wyłoniona w przetargu jako nabywca nieruchomości. Protokół przeprowadzonego przetargu stanowi podstawę zawarcia aktu notarialnego.

W wystąpieniu pokontrolnym RIO w Poznaniu stwierdziła nieprawidłowość związaną z przetargiem przeprowadzonym przez gminę: „Protokół z I przetargu przeprowadzonego w dniu 01.06.2020 r. nie zawierał wszystkich informacji wymaganych § 10 rozporządzenia”. Jak wskazano, braki w protokole przetargowym naruszają przepisy rozporządzenia, a protokół powinien być kompletny. W ramach wniosku pokontrolnego wskazano, aby w protokołach z przetargu zawierać wszystkie informacje, zgodnie par. 10 ust. 1 rozporządzenia.

► Błąd: brak zgody wojewody na dzierżawę nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa

Na wydzierżawienie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa przez jednostkę samorządową potrzebna jest zgoda wojewody. Podkreśliła to RIO w Katowicach w wystąpieniu pokontrolnym z 10 czerwca 2022 r. (znak WK-610/3/4/22; www.riokatowice.bip.net.pl).

W kontekście podanej problematyki na uwagę zasługuje m.in. art. 13 ust. 1 u.g.n., gdzie postanowiono, że , z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.

Z punktu widzenia gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa ustawodawca wprowadził pewne ograniczenia dla starosty jako uprawnionego do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. W tym zakresie należy przywołać art. 23 ust. 1 u.g.n., gdzie postanowiono, że zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58‒60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności:

1) ewidencjonują nieruchomości zgodnie z katastrem nieruchomości;

2) zapewniają wycenę tych nieruchomości;

3) (uchylony);

4) zabezpieczają nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem;

5) wykonują czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzą windykację tych należności;

6) współpracują z innymi organami, które na mocy odrębnych przepisów gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa, a także z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego;

7) zbywają oraz nabywają, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzące w skład zasobu, z zastrzeżeniem art. 17;

7a) wydzierżawiają, wynajmują, użyczają oraz oddają w użytkowanie nieruchomości wchodzące w skład zasobu, przy czym umowa zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony wymaga zgody wojewody; zgoda wojewody jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość;

8) podejmują czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości, o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie;

9) składają wnioski o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości Skarbu Państwa oraz o wpis w księdze wieczystej.

W przytoczonym wyżej wystąpieniu pokontrolnym RIO w Katowicach stwierdziła wadę: „W 2018 r. bez zgody Wojewody (…) zawarto umowę dzierżawy nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 589/120 o pow. 377 m2 i część działki nr 588/120 o pow. 23 m2, na czas określony (…) Powyższym naruszono art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.)”. W ramach wniosku pokontrolnego nakazano stosować odpowiednio przepisy ustawowe.

► Błąd: dopuszczenie w ustnych rokowaniach oferty z ceną niższą niż ustalona w ogłoszeniu

Do części ustnej rokowań na zbycie nieruchomości nie można dopuścić oferty z ceną niższa niż ustalona w ogłoszeniu o rokowaniach. Tak wskazała RIO w Katowicach w wystąpieniu pokontrolnym z 14 lutego 2022 r. (znak WK-610/21/4/21/22; www.katowice.rio.gov.pl).

W art. 13 ust. 1 u.g.n. postanowiono, że – z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw – nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.

Dla oceny prawnej sygnalizowanej problematyki kluczowe znaczenie mają przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości. Z ich treści wynika zaś, że w ogłoszeniu o rokowaniach po drugim przetargu zakończonym wynikiem negatywnym zamieszcza się w szczególności informacje o cenie wywoławczej. Przewodniczący komisji przeprowadzającej rokowania otwiera rokowania, przekazując uczestnikom rokowań informacje, o których mowa w par. 25 ust. 1 pkt 1‒5 i 10‒12 rozporządzenia. Ponadto komisja przeprowadzająca rokowania odmawia udziału w ustnej części rokowań osobom, których zgłoszenia nie odpowiadają warunkom rokowań.

RIO w Katowicach stwierdziła wadliwe działanie: „(…) dopuszczono do części ustnej rokowań na zbycie nieruchomości oferty z ceną niższą niż ustalona w ogłoszeniu o rokowaniach. W myśl § 25 ust. 1 pkt 2 oraz § 28 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz.U. z 2014 r., poz. 1490), w ogłoszeniu o rokowaniach po drugim przetargu zakończonym wynikiem negatywnym zamieszcza się w szczególności informacje o cenie wywoławczej”. W ramach wniosku pokontrolnego nakazano, aby wzmocnić nadzór nad pracownikiem merytorycznym zajmującym się gospodarką nieruchomościami.

► Błąd: nieustalenie i nieegzekwowanie od najemców/dzierżawców odsetek za opóźnienie patności za czynsze dotyczące mienia samorządowego

JST ma prawny obowiązek ustalania należności cywilnoprawnych, w tym odsetek od czynszów dzierżawnych/najmu mienia samorządowego. Tak stwierdzono w wystąpieniu pokontrolnym RIO we Wrocławiu z 26 maja 2022 r. (znak WK.WR.40.6.2022.417; www.bip.wroclaw.rio.gov.pl).

W kontekście podanej problematyki wstępnie warto zwrócić uwagę na przepisy kodeksu cywilnego, które normują stosunek najmu i dzierżawy (art. 659 i 660). Z podanych regulacji wynika, że przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Czynsz może być oznaczony w pieniądzach lub w świadczeniach innego rodzaju. Ponadto umowa najmu nieruchomości lub pomieszczenia na czas dłuższy niż rok powinna być zawarta na piśmie. W zakresie dzierżawy ww. przepisy stanowią, że wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Czynsz może być zastrzeżony w pieniądzach lub świadczeniach innego rodzaju. Może być również oznaczony w ułamkowej części pożytków.

W przytoczonym wyżej wystąpieniu pokontrolnym RIO we Wrocławiu stwierdziła wadę: „Na podstawie 2 umów najmu/dzierżawy nieruchomości stanowiących własność Gminy (na 7 objętych kontrolą) stwierdzono, że nie ustalano i nie egzekwowano od najemców/dzierżawców odsetek za opóźnienia w płatności czynszów (umowa z 1 kwietnia 2020 r. ‒ dotycząca dzierżawy części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 696/3; umowa z 29 czerwca 2021 r. dotycząca najmu lokalu użytkowego przy ul. […]), co było niezgodne z postanowieniami art. 42 ust. 5 powołanej ustawy o finansach publicznych”.

RIO uznała, że naruszono art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. We wniosku pokontrolnym podano, że gmina winna przestrzegać przepisów ustawy o finansach publicznych, w szczególności w zakresie ustalania należności o charakterze cywilnoprawnym przypadających JST. ©℗