Włodarz zamiast urlopu woli ekwiwalent. RIO wciąż grozi palcem, a sekretarz jest nadal bezradny

Wójt naszej gminy i jego zastępcy unikają wykorzystywania urlopu. Nie ukrywają, że chcieliby doprowadzić do tego, by po zakończeniu kadencji w przyszłym roku wypłacić sobie ekwiwalent za skumulowany niewykorzystany urlop z kilku lat. Czy to legalne z punktu widzenia finansów gminy? Kto ma obowiązek wysłać wójta na urlop i jakie ma możliwości, by go do tego przymusić?

Kumulowanie urlopów wypoczynkowych przez włodarzy w celu doprowadzenia do wypłaty ekwiwalentów za ich niewykorzystanie to zjawisko, które występuje dość regularnie w samorządach. W niektórych przypadkach sumy sięgają kilkudziesięciu tysięcy złotych. Problem ożywa, gdy zbliża się koniec kadencji.

Nieprawidłowość, polegającą na nieudzieleniu wójtowi niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za lata poprzednie w terminie ustawowym, stwierdziła np. w jednej z gmin Regionalna Izba Obrachunkowa w Lublinie w wystąpieniu pokontrolnym z 19 stycznia 2023 r. (nr RIO.II.600.46.2022; www.rio.gov.pl). Niestety, choć w wystąpieniach pokontrolnych regionalne izb obrachunkowe zgodnie podkreślają, że to proceder nielegalny, analiza przepisów wskazuje, że osoby odpowiedzialne za wysłanie włodarzy na urlop nie mają narzędzi, by ich do tego przymusić. Co więcej, w praktyce taki proceder jest obserwowany w odniesieniu nie tylko do wójtów, lecz także członków zarządu powiatu czy zarządu województwa – czyli na wszystkich szczeblach samorządu.

Podstawowym przepisem, który reguluje kwestie wypłaty ekwiwalentu jest art. 171 kodeksu pracy (dalej: k.p.), w którym postanowiono, że w przypadku niewykorzystania przysługującego urlopu w całości lub w części z powodu rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy pracownikowi przysługuje ekwiwalent pieniężny. Z powyższych regulacji wynika, że co do zasady ustawodawca wiąże powinność wypłaty ekwiwalentu z rozwiązaniem lub wygaśnięciem stosunku pracy (a więc także w przypadku upływu kadencji w samorządowych organach wykonawczych).

Kto odpowiedzialny

Zacznijmy od odpowiedzi na pytanie, kto jest odpowiedzialny za wysłanie wójta na urlop.

Punktem wyjścia w analizie podanej problematyki są regulacje ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 530; dalej: u.p.s.). W art. 8 u.p.s. postanowiono, że pracodawcą wójta jest urząd gminy. Czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały.

Analogicznie jest w przypadku powiatu i województwa. W art. 9 u.p.s. postanowiono, że pracodawcą starosty, wicestarosty i członków zarządu powiatu jest starostwo powiatowe. Czynności z zakresu prawa pracy wobec starosty, związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady powiatu, a pozostałe czynności ‒ wyznaczona przez starostę osoba zastępująca lub sekretarz powiatu, z tym że wynagrodzenie starosty ustala rada powiatu, w drodze uchwały. Czynności w sprawach z zakresu prawa pracy (czyli również związane z udzielaniem urlopów) wobec pozostałych członków zarządu powiatu wykonuje starosta powiatu. W art. 10 u.p.s. podano, że pracodawcą marszałka, wicemarszałka i członków zarządu województwa jest urząd marszałkowski. Czynności z zakresu prawa pracy wobec marszałka województwa, związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący sejmiku województwa, a pozostałe czynności ‒ wyznaczona przez marszałka osoba zastępująca lub sekretarz województwa, z tym że wynagrodzenie marszałka województwa ustala sejmik województwa, w drodze uchwały. Czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pozostałych członków zarządu województwa wykonuje marszałek województwa.

Z przytoczonych regulacji wynika zatem zasada trójpodziału kompetencji pracodawczych realizowanych wobec wskazanych organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku gminy zadania pracodawcy są realizowane przez przewodniczącego rady gminy, osobę zastępującą albo sekretarza gminy oraz przez radę gminy. Przy czym aspekty związane z udzielaniem urlopów wypoczynkowych wchodzą w zakres kompetencji pracodawcy realizowanej przez osobę zastępującą albo sekretarza gminy.

Czy wysłanie na wypoczynek jest konieczne

Co ciekawe, regulacje u.p.s. nie zawierają przepisów związanych z urlopami, będą tu miały zastosowanie uregulowania zawarte w przepisach kodeksu pracy. I tak z art. 152 k.p. wynika po pierwsze, że pracownikowi przysługuje prawo do corocznego, nieprzerwanego, płatnego urlopu wypoczynkowego. Po drugie, pracownik nie może zrzec się prawa do urlopu. Istotne znaczenie mają również regulacje zawarte w art. 161 oraz 168 k.p. Z ich treści wynika zaś, że pracodawca jest obowiązany udzielić pracownikowi urlopu w tym roku kalendarzowym, w którym pracownik uzyskał do niego prawo. Ponadto urlopu niewykorzystanego w terminie ustalonym zgodnie z art. 163 k.p. należy pracownikowi udzielić najpóźniej do 30 września następnego roku kalendarzowego; nie dotyczy to części urlopu udzielanego zgodnie z art. 1672 k.p.

Sądy i RIO w stanowiskach podkreślają, że nieudzielenie urlopu jest nieprawidłowością. W wyroku Sądu Najwyższego z 9 maja 2013 r. (sygn. akt II PK 199/12) podkreślono m.in., że: „Już tylko udzielenie urlopu w kolejnym roku kalendarzowym (art. 168 k.p.) stanowi wyjątek od reguły udzielania urlopu na bieżącego (art. 161 k.p.). Regulacja ta łącznie z podstawową zasadą wykorzystywania urlopu jako okresu odpoczynku od pracy uzasadnia wnioskowanie, choćby z mniejszego na większe (a minori ad maius), że urlop zaległy powinien być wykorzystywany (udzielany) przed urlopem bieżącym. Potwierdza to wniosek wynikający z przedawnienia urlopu, gdyż przy przeciwnej wykładni kompensata niewykorzystanego urlopu może nie być pełna”. Z kolei w wyroku SN z 29 marca 2001 r. (sygn. akt I PKN 336/00) podkreślono m.in.: „Z dniem rozwiązania stosunku pracy prawo pracownika do urlopu wypoczynkowego w naturze przekształca się w prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W tym też dniu rozpoczyna bieg termin przedawnienia roszczenia o ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane w naturze, a nieprzedawnione urlopy wypoczynkowe”.

Jak oceniają to izby obrachunkowe

Wypłaty ekwiwalentów przez RIO są traktowane jako naruszenia prawa, a ściślej rzecz ujmując, przepisów kodeksu pracy. Jeśli chodzi o samorząd gminny, to na uwagę zasługuje stanowisko zawarte w wystąpieniu pokontrolnym RIO w Opolu z 7 czerwca 2021 r. (znak NKO.401-5/2021; www.rio.opole.pl/154/o-rio-strona.html). W ramach kontroli stwierdzono, że „naruszenie przepisów w zakresie wynagradzania pracowników polegające na niedoprowadzeniu do udzielenia burmistrzowi niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za poprzednie lata w terminie do dnia 30 września, co skutkowało wypłatą ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w łącznej wysokości 29 119,20 zł”. Oceniono przy tym, że „odpowiedzialność ponosi sekretarz gminy oraz burmistrz”. W ramach wniosku pokontrolnego nakazano „wyeliminować nieprawidłowości dotyczące wynagradzania pracowników poprzez wdrożenie procedury zapewniającej niedopuszczenie do kumulowania się urlopu wypoczynkowego burmistrza wbrew obowiązującym przepisom i do obciążania budżetu wydatkami z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop”. Ponadto dodano, aby urlopów udzielać stosownie do art. 161 i 168 k.p.

Jeśli zaś chodzi o tego typu opinie RIO dotyczące samorządu powiatowego, to na uwagę zasługuje stanowisko zawarte w wystąpieniu pokontrolnym RIO w Rzeszowie z 27 stycznia 2022 r. (znak WK.610-45.4.2021; www.rzeszow.rio.gov.pl). Stwierdzono w nim nieprawidłowość polegającą na „wypłaceniu Staroście (…) wybranemu ponownie na kolejną kadencję, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata (…) na podstawie decyzji osoby nieupoważnionej do dokonywania wobec Starosty czynności z zakresu prawa pracy oraz w sytuacji, gdy możliwe było wykorzystanie zaległego urlopu w naturze”. I dodano, że „odpowiedzialność za nieprawidłowość ponosi Sekretarz Powiatu”. W ramach wniosku pokontrolnego wskazano, że „czynności wynikające ze stosunku pracy Starosty (…) dokonywać należy poprzez osobę wyznaczoną przez starostę lub sekretarza powiatu, zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych”.

Tego typu nieprawidłowości są też stwierdzane w odniesieniu do samorządu województwa. W ramach przykładu można przytoczyć stanowisko zawarte w wystąpieniu pokontrolnym RIO we Wrocławiu z 1 marca 2022 r. (znak WK.WR.40.52.2021.DS; www.bip.wroclaw.rio.gov.pl).

Stwierdzono w nim, że „w związku z wygaśnięciem mandatu po upływie kadencji (…) wypłacono trzem Członkom Zarządu Województwa za urlopy z (…) r. ekwiwalenty w łącznej kwocie 19 143,15 zł brutto”. W ocenie RIO w ten sposób „naruszono art. 168 k.p., który stanowi, że urlopu niewykorzystanego w terminie ustalonym zgodnie z art. 163 należy pracownikowi udzielić najpóźniej do 30 września następnego roku kalendarzowego. W związku z tym, że w omawianym okresie Marszałek nie wyznaczył osoby do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec jego osoby, stosownie do postanowień zawartych w art. 10 ust. 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, odpowiedzialność w powyższym zakresie spoczywała na Sekretarzu Województwa. Za czynności z zakresu prawa pracy wobec Wicemarszałka i Członka Zarządu odpowiedzialny był Marszałek (art. 10 ust. 3 powołanej ustawy o pracownikach samorządowych)”. W ramach wniosku pokontrolnego nakazano, aby udzielać pracownikom urlopów niewykorzystanych w terminie ustalonym zgodnie z art. 163 k.p. najpóźniej do 30 września następnego roku kalendarzowego, stosownie do postanowień art. 168 k.p.”.

A zatem problem wypłaty ekwiwalentów dotyczy każdego szczebla samorządowego. Z powyższych przypadków należy wnioskować, że głównymi sprawcami naruszeń są osoby zajmujące stanowiska sekretarzy, względnie sami beneficjenci ekwiwalentów, którzy po prostu zaniechali wyznaczenia osób zastępujących. Zasadniczy ciężar odpowiedzialności spoczywa jednak na sekretarzach, którzy mają ustawowe umocowanie do wykonywania przepisów prawa pracy (wykonywanie zadań pracodawcy) w zakresie udzielania urlopów wypoczynkowych.

Trudne położenie

Pozostaje odpowiedzieć na pytanie, czy sekretarz ma narzędzia, by zmusić wójta do wzięcia urlopu. Niestety obecne uwarunkowania prawne, w szczególności regulacje ustawy o pracownikach samorządowych, w niewystarczającym stopniu umożliwiają skuteczne wykonywanie zadań pracodawcy wobec włodarzy samorządowych. Problem w tym, że stanowisko sekretarza każdego szczebla ww. samorządów jest zależne od kierownika urzędu. Jak bowiem wynika z art. 5 u.p.s., sekretarz podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu. Kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi. Nie jest wykluczone, że w pewnym stopniu źródłem powstawania nieprawidłowości związanych z wypłatami ekwiwalentów są stosunki zależności organizacyjnej pomiędzy sekretarzami a kierownikami urzędów. Trudno bowiem w praktyce sobie wyobrazić, że decyzje podejmowane przez sekretarzy są pozbawione jakiejkolwiek presji czy innych czynników.

Sekretarze znajdują się więc w trudnej sytuacji: nie wysyłając wójta na urlop, mogą narazić się na zarzut złamania przepisów dotyczących wydatków publicznych. Opisywane przypadki naruszeń można bowiem powiązać z przepisami ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) dotyczącymi zasad wydatkowania środków przez jednostki sektora finansów publicznych. W tym zakresie należy mieć na uwadze art. 44 ust. 3 u.f.p., gdzie postanowiono, że wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, konieczne wydaje się wprowadzenie zmian legislacyjnych umożliwiających bardziej stanowcze rozwiązania wymuszające wykorzystywanie urlopów wypoczynkowych w naturze. ©℗