Rozmowa z dr. Piotrem Zuzankiewiczem, ekspertem z zakresu administracji publicznej, współautorem komentarza do ustawy o służbie cywilnej
Sprawozdanie szefa służby cywilnej za 2014 r. wykazuje dużą liczbę nierozliczonych nadgodzin. Jak pan to ocenia?
Jeśli analizuje się dane udostępnione przez szefa służby cywilnej w sprawozdaniu rocznym za 2014 r. dotyczące liczby godzin nadliczbowych, dziwić może ich lakoniczność. Uwaga ta odnosi się szczególnie do danych przedstawionych w głównej części dokumentu, które nie zostały ujęte w rozbiciu na urzędy centralne czy wojewódzkie. Taka metodyka opracowania raportu może budzić uzasadnione wątpliwości, gdyż ogólne dane niewiele mówią. Są one spłaszczone i rozmyte. Aby poznać precyzyjne dane, informacji należy szukać w załączniku do sprawozdania, choć również te zostały zagregowane na dość wysokim poziomie ogólności. Szczególnie chodzi o przyczyny niewykorzystania godzin nadliczbowych. Brakuje również pogłębionej oceny czy komentarza szefa służby cywilnej dotyczącego działań urzędów administracji rządowej w zakresie wykorzystywania nadgodzin jako narzędzia zarządzania zasobami ludzkimi. Jest to o tyle zaskakujące, że przepisy obecnie obowiązującej ustawy o służbie cywilnej dotyczące nadgodzin, w tym rekompensowania pracy w godzinach nadliczbowych, od lat budzą wątpliwości.
Co można wyczytać z załącznika do sprawozdania?
Z danych przedstawionych przez szefa służby cywilnej wynika, że w ubiegłym roku na jednego członka korpusu służby cywilnej przypadało średnio osiem godzin nadliczbowych. To nie wydaje się wysokim wskaźnikiem. Jednak szczegółowe dane zawarte w załączniku są już bardziej niepokojące. Po pierwsze, aż 47 proc. nadgodzin przypadało na członków korpusu zatrudnionych w urzędach administracji skarbowej (izbach skarbowych, urzędach skarbowych i urzędach kontroli skarbowej), a więc było to nieproporcjonalnie więcej, niż wynikałoby z ogólnej liczby pracowników tego sektora administracji rządowej w stosunku do ogółu członków korpusu. Po drugie, około 35 proc. godzin nadliczbowych nie zostało rozliczonych, przede wszystkim ze względu na nadmiar obowiązków służbowych, a także wystąpienie nadgodzin pod koniec okresu rozliczeniowego. Większość z nierozliczonych nadgodzin przypadała na pracowników służb skarbowych, a także członków korpusu zatrudnionych w aparacie terenowym. Pracownicy tych kategorii urzędów są więc najbardziej pokrzywdzeni polityką wykorzystywania pracy nadliczbowej.
Z czego może wynikać tak duży poziom nadgodzin w administracji skarbowej?
Może to wynikać ze zbyt małej liczby pracowników w stosunku do istniejących potrzeb. Jest to konsekwencją m.in. zamrożenia liczby etatów oraz poziomu wynagrodzenia w służbie cywilnej. Wobec tego, szczególnie w niektórych kategoriach urzędów, nadgodziny nie stanowią wyjątków, lecz regułę umożliwiającą wykonanie nałożonych zadań przy zbyt małej liczbie etatów czy rozładowywanie sezonowego zwiększenia obciążenia pracą (np. w przypadku administracji skarbowej związanego z przyjmowaniem formularzy podatku dochodowego od osób fizycznych). Co gorsza, taka sytuacja utrzymuje się od lat i nie widać żadnych starań ze strony szefa służby cywilnej, żeby to się miało zmienić.
Jak pan ocenia regulacje ustawy o służbie cywilnej dotyczące zasad rekompensowania pracy w nadgodzinach?
Regulacje rekompensowania członkom korpusu służby cywilnej pracy w godzinach nadliczbowych, przewidziane w ich pragmatyce służbowej, budzą moje zastrzeżenia. Są mniej korzystne niż w przypadku pracowników, których stosunki pracy regulowane są na zasadach ogólnych. Pierwszą z tych zasad jest zróżnicowanie uprawnień w tym zakresie pomiędzy urzędnikami a pracownikami tej służby. W art. 97 ust. 6–8 pragmatyki ustawodawca przyjął zasadę, że pracownikowi za pracę w godzinach nadliczbowych przysługuje czas wolny w takim samym wymiarze. Urzędnikowi za pracę przekraczającą normalny wymiar godzin, wykonywaną w dzień powszedni, żadna rekompensata się nie należy. Wyjątkiem jest praca w godzinach nocnych (wtedy przysługuje mu czas wolny w tym samym wymiarze) lub wykonywana w niedzielę i w święta (w tych przypadkach rekompensatą jest dzień wolny odpowiednio w najbliższym tygodniu bądź dowolny). Można uznać, że zróżnicowanie statusu prawnego obu grup członków korpusu służby cywilnej w zakresie pracy w godzinach nadliczbowych narusza zasadę równego traktowania zatrudnionych.
Czy pewną rekompensatą dla urzędnika nie jest otrzymywanie stałego dodatku z tytułu posiadanego stopnia służbowego?
Sam fakt otrzymywania przez osoby zatrudnione na podstawie mianowania dodatkowego wynagrodzenia – stałego dodatku z tytułu posiadanego stopnia służbowego – może nie rekompensować utraty prawa do odbioru nadgodzin w dniach powszednich. Zwłaszcza że, jak wskazują dane udostępnione przez szefa służby cywilnej, są istotne dysproporcje pomiędzy występowaniem nadgodzin w różnych kategoriach urzędów. Wracając do moich zastrzeżeń, to drugą wątpliwość budzi brak uwzględnienia w ustawie o służbie cywilnej możliwości dodatkowego wynagrodzenia dla członków korpusu zatrudnionych w godzinach nadliczbowych (analogicznego do rozwiązań przewidzianych w art. 1511 kodeksu pracy) bądź rekompensowania godzin przepracowanych nadliczbowo czasem wolnym w zwiększonym wymiarze. Zwłaszcza że, jak wynika z danych dotyczących poziomu wynagrodzeń w służbie cywilnej, nie kompensują one szczególnych warunków pracy członków korpusu.
Związki zawodowe wskazują, że regulacja ta jest niezgodna z Europejską Kartą Społeczną. Czy pan się z tym zgadza?
Tak. Są istotne zastrzeżenia co do zgodności rozwiązań dotyczących rozliczania godzin nadliczbowych w służbie cywilnej z przepisami ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Społecznej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 karty wszystkie strony tego aktu zobowiązały się uznać prawo pracowników do zwiększonej stawki wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych, z zastrzeżeniem wyjątków w przypadkach szczególnych. Chodzi tu o wysokich funkcjonariuszy państwowych, a więc nie o wszystkie osoby pełniące funkcje publiczne. Mimo wielokrotnych apeli o nowelizację przepisów ustawy o służbie cywilnej regulujących te kwestie, zgłaszanych od lat m.in. przez rzecznika praw obywatelskich oraz związki zawodowe do szefa służby cywilnej oraz prezesa Rady Ministrów, zmiana taka nie została przyjęta.