System prezydencki w gminie jest niedozwolony

Mamy kolejny przykład gminy, w której samorządowcy – wbrew ustrojowemu podziałowi kompetencji – postanowili wzmocnić rolę burmistrza. W ten sposób, metodą faktów dokonanych, próbuje się stworzyć w gminach prezydencki system rządzenia, w którym centralnym organem jest nie rada, ale organ wykonawczy, czyli wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W obliczu takiej sytuacji interwencja wojewody mazowieckiego nie dziwi.

Chodzi o uchwałę Rady Miejskiej w Wołominie w sprawie przyjęcia statutu gminy. Wśród rozległej materii regulowanej przez ten dokument znajduje się również problematyka organizacji pracy organu stanowiącego. Otóż rajcowie postanowili, że porządek obrad sesji ustala przewodniczący rady w porozumieniu z burmistrzem. Co więcej, również terminy sesji miałyby być uzgadniane z organem wykonawczym. Zgodnie ze statutem przewodniczący rady nie mógłby także, bez zasięgnięcia opinii burmistrza, zapraszać gości specjalnych na obrady.

Taki zapis nie przeszedł kontroli legalności. Wojewoda mazowiecki Jacek Kozłowski w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu nadzorczym z 1 kwietnia 2015 r. niezwykle krytycznie ocenił przepisy przyjęte przez radnych z Wołomina. W jego ocenie ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) jest jasna w zakresie dotyczącym podziału kompetencji. I tak art. 19 stanowi, że organizowanie prac rady jest zadaniem jej przewodniczącego. W ramach tej kompetencji, zgodnie z art. 20, przewodniczący zwołuje kolejne sesje rady gminy i to on ustala projekt porządku obrad (który następnie może zostać zmieniony w głosowaniu rady). Innymi słowy, rada po to ma swojego przewodniczącego, żeby to on kompleksowo organizował jej prace. W przepisach nie ma mowy o współudziale organu wykonawczego. Tymczasem opiniowanie albo uzgadnianie, o którym była mowa w uchwale radnych w Wołomina, byłoby właśnie formą współudziału burmistrza w realizacji zadania organizacji prac rady.

„Ustawowe określenie kompetencji przewodniczącego rady gminy nie może być rozszerzane ani zawężane przez radę w ramach jej kompetencji uchwałodawczych, bowiem brak jest ku temu jakiejkolwiek podstawy prawnej” – akcentuje Jacek Kozłowski.

Organ nadzoru uznał, że ustawa o samorządzie gminnym dopuszcza tylko jedną możliwość wpływu burmistrza na prace rady. Otóż art. 20 ust. 5 wskazuje, że przewodniczący rady jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały zgłoszony przez organ wykonawczy, jeżeli wpłynął on do rady na co najmniej 7 dni przez rozpoczęciem sesji. Tyle że to uprawnienie wójta nie wpływa w żaden sposób na ogół prac rady.

Wojewoda Kozłowski zauważył, że uchwalając statut w opisywanym kształcie, rajcowie naruszyli zasadę podziału kompetencji organów w gminie. I zaznaczył, że przyznając burmistrzowi możliwość wpływu na organizację pracy rady miasta, zdezawuowali znaczenie tej ostatniej. Jak słusznie podkreślił wojewoda, to rada jako organ stanowiąco-kontrolny jest najważniejsza w gminie. Burmistrz, będący organem wykonawczym, jest powołany po to, by wykonywać przepisy wynikające z prawa krajowego, jak i lokalnego, przyjmowanego właśnie przez radę.

W tym miejscu warto wspomnieć, że zasada podziału kompetencji działa w obie strony. Zdarzają się bowiem i takie przypadki, że to radni ingerują w zadania przypisane wyłącznie organowi wykonawczemu. Przykładowo, chcą mieć wpływ na organizację pracy urzędu gminy. Tymczasem jest to zadanie burmistrza jako kierownika urzędu (np. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 19 lutego 2014 r., nr NK-N.4131.154.2.2014.WJ).

Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody mazowieckiego z 1 kwietnia 2015 r., nr LEX.I.4131.53.2015.JJ