Proces ten jest w rękach kierowników poszczególnych jednostek organizacyjnych, w tym urzędu gminy, placówek oświatowych czy zakładów opieki zdrowotnej. To oni muszą zadbać o odpowiednie modyfikacje w wewnętrznych regulaminach.
Wdrożenie nowych obowiązków z zakresu pracy zdalnej oraz badania pracowników na obecność alkoholu i innych substancji w organizmie to wyzwanie także dla szczebla samorządowego. Od momentu publikacji nowelizacji kodeksu pracy w Dzienniku Ustaw pracodawcy - w tym także z JST - będą mieli na wprowadzenie zmian odpowiednio: dwa miesiące i dwa tygodnie. Czasu będzie zatem niewiele. A pytań nie brakuje.
Uwaga!W dniu zamknięcia tego numeru tygodnika SIA najnowsza nowelizacja ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy; t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1510, ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2140, czekała na podpis prezydenta.
Które przepisy poprawiamy?
W obydwu uchwalonych przepisach kodeksu pracy (i tym dotyczącym pracy zdalnej, i tym o trzeźwości) znajduje się odwołanie do regulaminu (patrz: ramka). O jaki regulamin chodzi w przypadku jednostek samorządu terytorialnego?
Przypomnijmy, że podstawowym aktem prawnym regulującym status pracowników samorządowych jest ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 530; dalej: u.p.s.), która reguluje wiele aspektów związanych z zatrudnianiem tych pracowników, w tym w kontekście dokumentacji pracowniczej, regulaminów pracy czy wynagradzania. W art. 39 u.p.s. uregulowano np. kwestie regulaminu wynagradzania. W jego ust. 1 postanowiono, że „pracodawca w regulaminie wynagradzania określi, dla pracowników samorządowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3:
1) wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych;
2) szczegółowe warunki wynagradzania, w tym maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego”.
Zaś ustęp drugi omawianego artykułu dodaje, że pracodawca w regulaminie wynagradzania, o którym mowa w ust. 1 „może określić:
1) warunki przyznawania oraz warunki i sposób wypłacania premii i nagród innych niż nagroda jubileuszowa;
2) warunki i sposób przyznawania dodatków, o których mowa w art. 36 ust. 4 i 5, oraz innych dodatków”.
Ponadto w art. 42 ust. 1 u.p.s. postanowiono m.in., że „Regulamin pracy jednostki, o której mowa w art. 2, określa porządek wewnętrzny i rozkład czasu pracy w sposób zapewniający obywatelom załatwianie spraw w dogodnym dla nich czasie”.
W kontekście wdrożenia nowych zasad dotyczących pracy zdalnej i kontroli trzeźwości wydaje się, że modyfikacja powinna dotyczyć głównie regulaminu pracy.
Kto wdraża?
Kolejne z podstawowych pytań dotyczy tego jaki podmiot ma zainicjować wdrożenie nowych regulacji k.p. Aby odpowiedzieć na to pytanie, konieczne jest przypomnienie pewnych kluczowych zagadnień związanych ze statusem pracodawcy na płaszczyźnie samorządowej. Przede wszystkim tego, kto nim jest w przypadku urzędu i jego jednostek organizacyjnych.
Punktem wyjścia jest w tym zakresie art. 3 k.p. gdzie postanowiono, że: „Pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników”. Samo literalne brzmienie tej definicji niewiele jednak mówi. Z orzecznictwa wyłania się zaś wyjaśnienie, że na gruncie samorządowym pracodawcą jest jednostka organizacyjna, a do takich należy zaliczyć m.in. urząd gminy, starostwo powiatowe czy jednostki organizacyjne gminy, powiatu czy województwa. Na potwierdzenie można przywołać choćby wyrok Sądu Najwyższego z 28 maja 2013 r. (sygn. akt III PK 59/12), w którym stwierdzono, że: „Pracodawcą samorządowym mogą być na poziomie gminy (miasta o statusie gminy): urząd gminy (urząd miasta), jednostki pomocnicze gminy (miasta) oraz gminne (miejskie) jednostki i zakłady budżetowe. Pracodawcą samorządowym nigdy natomiast nie jest gmina (miasto). Gmina jako samorządowa osoba prawna nie ma zdolności zatrudniania kogokolwiek, nie może zatem być pracodawcą także w rozumieniu art. 3 k.p.”.
Natomiast w wyroku Sądu Najwyższego z 3 czerwca 2014 r. (sygn. akt III PK 128/13) podano, że: „Jednostka organizacyjna i budżetowa podmiotu samorządowego może być uznana za pracodawcę wówczas, gdy jej samodzielność obejmuje uprawnienie do zatrudniania pracowników”. Z kolei w wyroku Sądu Najwyższego z 4 stycznia 2008 r. (sygn. akt I PK 187/07) stwierdzono, że: „Dla powódki jako dyrektora domu pomocy społecznej, stanowiącego jednostkę organizacyjną powiatu, pracodawcą jest tenże dom pomocy społecznej, natomiast uprawnionym do dokonywania za tę jednostkę czynności z zakresu prawa pracy wobec powódki jako kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej jest starosta powiatu”.
Przywołane orzecznictwo wyraźnie potwierdza, że na gruncie samorządowego prawa pracy, co do zasady, status pracodawcy posiadają poszczególne jednostki organizacyjne wchodzące w skład danej struktury samorządowej, a nie np. gmina czy powiat. To założenie jest o tyle istotne, że determinuje swobodę „decyzyjną” kierownika takiej jednostki, nawet w kontekście jego zależności organizacyjnej od organu wykonawczego danego samorządu. Krótko mówiąc: na gruncie przepisów pracowniczych kierownik każdej jednostki organizacyjnej samorządu, w tym urzędu gminy, czy jednostek organizacyjnych, ma autonomię w zakresie wykonywania przepisów prawa pracy w stosunku do zatrudnionych w danej jednostce pracowników. W kontekście jednostki samorządowej o statusie gminy oznacza to przykładowo, że kierownik jednostki ośrodka pomocy społecznej jest samodzielny decyzyjnie w odniesieniu do pracowników zatrudnionych w tym ośrodku (co oznacza, że wyłącznie on jest uprawnionym do dokonywania za tę jednostkę czynności z zakresu prawa).
Natomiast sekwencja ww. zależności prowadzi do jednego racjonalnego wniosku, że samodzielność pracodawcy samorządowego (na każdym szczeblu struktury organizacyjnej) sprowadza się do samodzielności decyzyjnej w zakresie wprowadzania w jednostce zasad pracy zdalnej i kontroli trzeźwości pracowników. Ta samodzielność decyzyjna nie może być delegowana na inne podmioty czy osoby w strukturze danego samorządu, np. na rzecz wójta gminy kosztem zależnych od niego kierowników jednostek organizacyjnych.
Co wynika z przepisów
► Praca zdalna. Kwestie te uregulowano w nowym art. 6720 k.p., w którym m.in. postanowiono:
„par. 1. Zasady wykonywania pracy zdalnej określa się w porozumieniu zawieranym między pracodawcą i zakładową organizacją związkową, a w przypadku gdy u pracodawcy działa więcej niż jedna zakładowa organizacja związkowa - w porozumieniu między pracodawcą a tymi organizacjami.
(…)
par. 4. Jeżeli u danego pracodawcy nie działają zakładowe organizacje związkowe, pracodawca określa zasady wykonywania pracy zdalnej w regulaminie po konsultacji z przedstawicielami pracowników wyłonionymi w trybie przyjętym u danego pracodawcy.
par. 5. Wykonywanie pracy zdalnej jest dopuszczalne także w przypadku, gdy nie zostało zawarte porozumienie, o którym mowa w par. 1 albo 2, albo nie został wydany regulamin, o którym mowa w par. 3 albo 4. W takim przypadku pracodawca określa zasady wykonywania pracy zdalnej odpowiednio w poleceniu wykonywania pracy zdalnej, o którym mowa w art. 6719 par. 3, albo w porozumieniu zawartym z pracownikiem”.
► Badanie trzeźwości. Kwestie te uregulowano w nowym art. 221c k.p, w którym postanowiono:
„par 10. Wprowadzenie kontroli trzeźwości, grupę lub grupy pracowników objętych kontrolą trzeźwości i sposób przeprowadzania kontroli trzeźwości, w tym rodzaj urządzenia wykorzystywanego do kontroli, czas i częstotliwość jej przeprowadzania, ustala się w układzie zbiorowym pracy lub w regulaminie pracy albo w obwieszczeniu, jeżeli pracodawca nie jest objęty układem zbiorowym pracy lub nie jest obowiązany do ustalenia regulaminu pracy.
par. 11. O wprowadzeniu kontroli trzeźwości, o którym mowa w par. 10, pracodawca informuje pracowników w sposób przyjęty u danego pracodawcy nie później niż 2 tygodnie przed rozpoczęciem jej przeprowadzania”.©℗
W konsekwencji oznacza to, że inicjowanie pracy zdalnej czy kontroli trzeźwości to wyłączna domena danej jednostki (pracodawcy), a w praktyce jej kierownika. W tym zakresie co do zasady stosowane są formy zarządzeń.
Z powyższym aspektem (prawo do inicjowania ww. zadań) wiąże się nierozerwalnie następne pytanie: kto jest odpowiedzialny za wdrożenie opisanych wyżej zadań? Należy przyjąć, że odpowiedzialność w tym zakresie może spoczywać jedynie na danym pracodawcy, a więc na osobie wykonującej za jednostkę czynności z zakresu prawa pracy. W takich uwarunkowaniach, w przypadku struktury samorządu gminnego, wójt nie może odpowiadać za wdrożenie ww. mechanizmów w jednostkach organizacyjnych gminy, bowiem nie posiada on statusu pracodawcy z perspektywy tych jednostek i zatrudnionych w nich pracowników. W tym zakresie odpowiedzialność ponosić będzie z zasady kierownik danej jednostki. On też władny będzie przyjąć odpowiednie przepisy wewnętrzne, w tym np. regulamin pracy zdalnej czy zapisy o kontroli trzeźwości w wewnętrznym regulaminie pracy w swojej jednostce.
Regulacje jednakowe dla wszystkich czy oddzielne?
Kolejne pytanie, jakie się pojawia, dotyczy tego, czy możliwe jest przyjęcie na poziomie danego samorządu jednego ustandaryzowanego regulaminu pracy zdalnej i podobnie ustandaryzowanych przepisów o kontroli trzeźwości przez jednostki należące do danego samorządu, np. placówki oświatowe, ZOZ i inne? Nowe przepisy kodeksu pracy tej kwestii nie regulują. Wydaje się, że nie ma też jednej uniwersalnej odpowiedzi na takie wątpliwości. Wiele zależeć będzie od specyfiki funkcjonowania poszczególnych jednostek, realizowanych przez nie zadań itp. Jednak prowadzenie wspólnych rozwiązań prawnych (w znaczeniu tożsamych zapisów legislacyjnych) przez jednostki danego samorządu jest raczej mało prawdopodobne. Każda z nich zajmuje się bowiem określoną działalnością, z reguły o znacznej odrębności od działalności jednostek pozostałych. Założenie to pozostaje szczególnie aktualne w sytuacji różnego rodzaju placówek oświatowych, w których praca zdalna jakkolwiek prawnie dopuszczalna, to z istoty obarczona jest wieloma ograniczeniami w kontaktach z dziećmi/uczniami. Podobnie zadania realizowane przez ośrodki pomocy społecznej wykazują znaczne odmienności nie tylko od wspomnianych placówek oświatowych ale także choćby od innych zależnych od samorządu podmiotów, w tym instytucji kultury. Zatem z formalnego punktu widzenia choć trudno zanegować możliwość stosowania przez poszczególne jednostki „wspólnych” rozwiązań legislacyjnych w zakresie pracy zdalnej oraz kontroli trzeźwości pracowników, to jednak uwzględniając spektrum zadań realizowanych przez te jednostki i ich specyfikę, w praktyce takie rozwiązania są mało realne do wprowadzenia. Odpowiedź ponownie powraca do punktu wyjścia, czyli tego, że, o zasadach pracy zdalnej i kontroli trzeźwości pracowników powinno się stanowić na poziomie danego pracodawcy, który na gruncie prawa pracy jest samodzielny, mimo że poszczególne jednostki wchodzą w strukturę danego samorządu.
Działamy razem czy samodzielnie?
Kwestią odrębną od opisanej wyżej standaryzacji jest aspekt czysto organizatorski wprowadzania nowych rozwiązań. Z reguły bowiem wymagają one przyjęcia pewnych przepisów, ich właściwego zredagowania, konsultacji prawnej itd. Za tego typu kwestie odpowiadają wyznaczone komórki organizacyjne czy pracownicy - na poziomie urzędu gminy/miasta/starostwa/urzędu marszałkowskiego. Co ważne, w przeważającej części jednostek zależnych od samorządów nie występuje wsparcie merytoryczne. Stąd pojawia się problem ewentualnego wsparcia tych jednostek we wprowadzaniu nowych rozwiązań ze strony macierzystego samorządu. Przykładowo w ramach samorządu gminnego - z jednej strony urząd gminy (pracodawca, którego kierownikiem jest wójt gminy) nie może ingerować w sprawy pracownicze innej jednostki organizacyjnej (pracodawca, którego kierownikiem jest kierownik/dyrektor). Z drugiej strony jednostka organizacyjna jako samodzielny pracodawca nie ma obowiązku uwzględnienia pomocy innego pracodawcy. W konsekwencji wspomniane wsparcie dla jednostki organizacyjnej może być (ale nie musi) udzielone jako pomoc, jednak nieformalna, nieusankcjonowana przepisami prawnymi.
Zatem wzajemna relacja ww. jednostek może opierać się zasadniczo na fakultatywności i dobrej woli, a nie na normatywnych podstawach.
A co jeśli jest centrum usług wspólnych?
A jak wyglądać będzie wdrożenie nowych regulacji, jeśli w danej gminie działa centrum usług wspólnych? Dla przypomnienia, mechanizm tzw. wspólnej obsługi ma podstawy w art. 10a-10c ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40: dalej: u.s.g.). Z art. 10a u.s.g. wynika, że gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną:
1) jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych,
2) gminnym instytucjom kultury,
3) innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego
- zwanym dalej „jednostkami obsługiwanymi”.
Z kolei w art. 10b postanowiono, że wspólną obsługę mogą prowadzić urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego, zwane dalej „jednostkami obsługującymi”. Rada gminy w odniesieniu do jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1, określa, w drodze uchwały, w szczególności:
1) jednostki obsługujące;
2) jednostki obsługiwane;
3) zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi.
Natomiast w art. 10c u.s.g. postanowiono, że zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. W przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1 i 2 u.s.g., są one przekazywane w całości.
Z powyższych przepisów można wysnuć wniosek, że wspólna obsługa jednostek (w ramach samorządu gminnego) może obejmować wiele różnych sfer funkcjonowania jednostek obsługiwanych, w tym sprawy z zakresu obsługi kadrowej. W ramach tej obsługi jednostka obsługująca może wykonywać wiele różnych zadań dotyczących pracowników jednostek obsługiwanych. Przykładowo, może obejmować zadania związane z prowadzeniem akt osobowych pracowników, zleconych przez dyrektorów jednostek obsługiwanych, przygotowanie dokumentacji niezbędnej do podejmowania decyzji przez dyrektorów obsługiwanych jednostek w zakresie: zatrudniania i zwalniania pracowników, wynagradzania, prowadzenia spraw kadrowych. Wydaje się więc, że jednostka obsługująca mogłaby również wprowadzić zasady pracy zdalnej dla określonych jednostek budżetowych, jednakże po uzgodnieniu z jednostką obsługiwaną; podobnie należy ocenić dopuszczalność wprowadzenia przez jednostkę obsługującą zasad kontroli trzeźwości pracowników jednostek obsługiwanych. Rzecz jasna sfera wykonawcza tych przepisów (stosowanie) powinna zostać pozostawiona danej jednostce obsługującej, która nie traci statusu pracodawcy. W konsekwencji jednostki obsługiwane, a ściślej rzecz ujmując ich kierownicy, nadal będą wykonywać czynności w zakresie prawa pracy wobec pracowników dane jednostki, bazując tylko na przepisach wprowadzonych przez jednostkę obsługującą.
Wymaga jednak podkreślenia, że takie rozwiązanie musi najpierw zostać ujęte w uchwale, o której mowa wyżej w art. 10b ust. 2 pkt 3 u.s.g. (w przypadku samorządu gminnego) - z tego przepisu bowiem wynika, że rada gminy w odniesieniu do jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1, określa, w drodze uchwały, w szczególności zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi. ©℗