Rada powiatu ma podjąć uchwałę w sprawie zgody na pożyczkę długoterminową dla przedsiębiorstwa komunikacji samochodowej w wysokości 500 tys. zł. Czy będzie to legalne rozwiązanie?

Co do zasady, biorąc pod uwagę obowiązujące regulacje, jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać pożyczek. Umowę pożyczki regulują przepisy kodeksu cywilnego. Z art. 720 k.c. wynika m.in., że w ramach tej umowy dający pożyczkę zobowiązuje się przenieść na własność biorącego określoną ilość pieniędzy albo rzeczy oznaczonych tylko co do gatunku, a biorący zobowiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę samą ilość rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości. Umowa pożyczki, której wartość przekracza tysiąc złotych, wymaga zachowania formy dokumentowej.
W orzecznictwie sądowym także się akcentuje, że istotą umowy pożyczki jest uzyskanie przez biorącego pożyczkę władztwa nad określoną ilością rzeczy oznaczonej tylko co do gatunku lub pieniędzy, czyli wygenerowanie możliwości dysponowania określoną ilością rzeczy lub pieniędzy. Z reguły zatem konieczne jest fizyczne przeniesienie przedmiotu pożyczki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2017 r., sygn. akt II FSK 2173/15).
Z kolei ustawa o finansach publicznych w art. 6 ust. 2 stanowi, że z punktu widzenia budżetu udzielone pożyczki i kredyty są rozchodami publicznymi. Ponadto z jej art. 5 ust. 1 pkt 4 wynika, że do przychodów budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych zalicza się m.in. przychody pochodzące – ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych.

Uprawnienia

I chociaż od strony formalno-prawnej istnieją przesłanki do udzielenia pożyczki z budżetu JST, to problem w opisanej w pytaniu sytuacji leży jednak gdzie indziej, a mianowicie w ustaleniu właściwego organu powiatu uprawnionego do udzielenia pożyczki. I tak z art. 12 pkt 8 ustawy samorządzie powiatowym wynika m.in., że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących:
a) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu,
b) emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu,
c) zaciągania długoterminowych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych,
d) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez zarząd oraz maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym,
e) zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustaloną corocznie przez radę, (…).

Zdaniem RIO

Dokładniej wyjaśniono to w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu nr 17/2021 z 23 lutego 2021 r. (bip.wroclaw.rio.gov.pl). Organ nadzoru weryfikował legalność uchwały rady powiatu w sprawie zgody na pożyczkę udzielaną dla spółki akcyjnej zajmującej się właśnie przewozem osób. W analizie wskazano na kilka ważnych aspektów prawnych. Mianowicie przypomniano, że do wyłącznej właściwości rady powiatu (zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. d ustawy o samorządzie powiatowym; dalej: u.s.p.) należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących m.in. ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym. RIO wskazała, że udzielenie z budżetu powiatu pożyczki konkretnemu podmiotowi na wskazany cel i na określonych warunkach należy do kompetencji zarządu powiatu – w ramach maksymalnej kwoty ustalonej przez radę powiatu. Izba również zaznaczyła, że rada powiatu, podejmując uchwałę wskazującą podmiot, któremu udziela się pożyczki, jej wysokość oraz cel, przekroczyła swoje kompetencje i naruszyła przywołany wyżej art. 12 pkt 8 lit. d u.s.p. Izba także dodała, że realizując swoje kompetencje, organ publiczny musi uwzględniać treść normy ustawowej, a odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Przypomnijmy, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa jest zakaz domniemania kompetencji. Należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny.
Podsumowując, proponowane rozwiązanie legislacyjne jest wadliwe. Rada powiatu nie ma kompetencji do wypowiadania się w kwestii udzielenia pożyczki konkretnemu podmiotowi. W ramach uchwały budżetowej jest jedynie władna określić maksymalny limit kwoty udzielanych pożyczek. ©℗
Podstawa prawna
art. 12 pkt 8 lit. d ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1526)
art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2414)
art. 720 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2339)
Zapraszamy do zadawania pytań
sia@gazetaprawna.pl