Jednostki samorządu terytorialnego (dalej: JST) w codziennej działalności mają do czynienia głównie ze stosunkami administracyjnoprawnymi. Nie oznacza to jednak, że w ich praktyce nie pojawiają się stosunki cywilne. Jednostka samorządu terytorialnego jest bowiem osobą prawną i występuje w obrocie cywilnoprawnym. W związku z tym niejednokrotnie pojawia się konieczność dochodzenia przez nią należności o charakterze cywilnoprawnym. Najczęściej wynikają one z gospodarowania mieniem, np. z umów najmu, dzierżawy czy z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości, sprzedaży nieruchomości albo rzeczy ruchomych, jak również z tytułu dostawy wody, odprowadzania ścieków, kar umownych itd - wyjaśnia Natalia Gwiazda, radca prawny w dziale prawa cywilnego Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners
Należy przy tym pamiętać, że ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2414; dalej: u.f.p.) zobowiązuje jednostki sektora finansów publicznych do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Aby prawidłowo wypełniać obowiązki związane z gospodarowaniem środkami publicznymi, pracownicy urzędów muszą znać szczegółowe zasady dotyczące regulowania należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym. Odpowiadamy zatem na wybrane pytania w powyższym temacie stawiane przez urzędników podczas szkoleń.
O co urzędnicy pytają na szkoleniach
Kiedy mamy do czynienia z transakcją handlową
PROBLEM Czy do należności przysługujących gminie tytułem wynagrodzenia za użytkowanie wieczyste względem przedsiębiorcy można stosować ustawę o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w transakcjach handlowych?
ODPOWIEDŹ Nie, nie można, ponieważ opłaty z tytułu wynagrodzenia za użytkowanie wieczyste nie są transakcją handlową. Zacznijmy od wyjaśnienia, czym jest transakcja handlowa. Ustawa z 8 marca 2013 r. o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w transakcjach handlowych definiuje ją jako umowę, której przedmiotem jest odpłatna dostawa towaru lub odpłatne świadczenie usługi, jeżeli strony zawierają ją w związku z wykonywaną działalnością. Akt ten znajduje zastosowanie do transakcji handlowych, których wyłącznymi stronami są co do zasady przedsiębiorcy oraz podmioty z nimi zrównane. Ustawa ta wprowadza wiele mechanizmów ułatwiających przedsiębiorcom odzyskiwanie należności z tytułu transakcji handlowych – m.in. rekompensatę za koszty odzyskiwania należności, odsetki za opóźnienie w transakcjach handlowych (wyższe niż odsetki za opóźnienie uregulowane w art. 481 par. 2 k.c.), ułatwienia w uzyskaniu zabezpieczenia roszczenia.
Jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II CSK 122/17, dostawa towarów oraz świadczenie usług oznacza realizację świadczeń niepieniężnych, za które przysługuje świadczenie pieniężne (cena, opłata, czynsz, wynagrodzenie). Sąd Najwyższy wskazał też, że zgodnie z utrwalonym rozumieniem tych pojęć – zarówno na gruncie polskiego prawa, jak i w ujęciu prawnoporównawczym, w tym mając na uwadze dyrektywę 2011/7/UE – dostawa towarów oznacza sprzedaż i inne postacie odpłatnego rozporządzania rzeczami, zwanymi towarami, do których zalicza się wszelkie przedmioty mające wartość majątkową, także np. odpady i energię (wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 10 grudnia 1968 r. w sprawie 7/68 Komisja v. Włochy, Lexis.pl nr 369652). Z kolei świadczenie usług oznacza najogólniej wszelką odpłatną działalność inną niż produkcja i handel.
Z kolei opłata z tytułu użytkowania wieczystego uregulowana została w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2185). Warto odnotować, że w ramach sporu pomiędzy Skarbem Państwa (starostą Nyskim) a New Media Development & Hotel Services sp. z o.o. w przedmiocie odsetek, jakie należy zastosować z tytułu opóźnienia w uiszczeniu opłaty rocznej należnej Skarbowi Państwa tytułem wynagrodzenia za użytkowanie wieczyste gruntu, skierowane zostało pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości. Wskutek rozpatrzenia omawianego pytania prejudycjalnego, w wyroku z 13 stycznia 2022 r. w sprawie C-327/20 Trybunał Sprawiedliwości zajął następujące stanowisko: „pojęcie «transakcji handlowej» w rozumieniu art. 2 pkt 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/7/UE z 16 lutego 2011 r. w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych należy interpretować w ten sposób, że nie obejmuje ono pobierania przez organ publiczny opłaty należnej tytułem wynagrodzenia za użytkowanie wieczyste gruntu od przedsiębiorstwa, względem którego ów organ publiczny jest wierzycielem”.
Możliwość zawarcia ugody
PROBLEM Dłużnik zaproponował nam ugodę w zakresie należności cywilnoprawnej, która spowoduje zmniejszenie wysokości przysługującej gminie należności. Czy biorąc pod uwagę regulacje ustawy o finansach publicznych, zawarcie takiej ugody jest możliwe?
ODPOWIEDŹ Zawierając ugodę zgodnie z art. 917 k.c., strony czynią sobie wzajemne ustępstwa w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego w tym celu, aby uchylić niepewność co do roszczeń wynikających z tego stosunku lub zapewnić ich wykonanie albo by uchylić spór istniejący lub mogący powstać. Wobec tego celem ugody jest osiągnięcie w krótkim czasie takiego rozwiązania sporu, który satysfakcjonowałby (choćby umiarkowanie) obie strony konfliktu. Rozwiązanie sporu poprzez zawarcie ugody w wielu przypadkach może okazać się korzystne, np. może skrócić czas oczekiwania na zapłatę od dłużnika przez jednostkę sektora finansów publicznych czy zmniejszyć koszty generowane przez trwający spór.
Pojawia się jednak obawa, czy nie dojdzie do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a to z uwagi na konieczność poczynienia ustępstwa w stosunku do drugiej strony ugody.
Należy jednak wskazać, że zawarcie ugody nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych – o ile nastąpi zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Kwestię powyższą reguluje art. 54a ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym jednostka sektora finansów publicznych może zawrzeć ugodę w sprawie spornej należności cywilnoprawnej w przypadku dokonania oceny, że skutki ugody są dla tej jednostki lub odpowiednio Skarbu Państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego. Przy czym sporną należnością cywilnoprawną jest należność, co do której istnienia lub wysokości powstał między stronami spór wymagający rozstrzygnięcia albo rozwiązania w sposób polubowny. Dodatkowo należy dokonać wspomnianej oceny skutków ugody w formie pisemnej, uwzględniając okoliczności sprawy, a w szczególności:
1) zasadność spornych żądań,
2) możliwości ich zaspokojenia,
3) przewidywany czas trwania postępowania sądowego albo arbitrażowego,
4) koszty postępowania sądowego albo arbitrażowego.
Użyty zwrot „w szczególności” powoduje, że powyższe wyliczenie nie stanowi katalogu zamkniętego okoliczności, jakie mogą być relewantne dla oceny skutków ugody. Warto również przeanalizować uzupełniająco m.in. interes publiczny, liczbę stron analizowanego sporu, ewentualną potrzebę dalszej współpracy z dłużnikiem, jak również wpływ trwającego sporu na realizację innych umów.
W uzasadnieniu do nowelizacji ustawy o finansach publicznych stwierdzono, że konieczne jest istnienie wyraźnej podstawy prawnej do zawierania ugód dotyczących spornych należności cywilnoprawnych przysługujących podmiotom publicznym. Nie istnieje wprawdzie przepis, który by tego wprost zabraniał przed wejściem w życie nowelizacji, jednak w prawie publicznym obowiązuje zasada działania organów na podstawie i w granicach prawa. Celem projektowanej regulacji była zatem racjonalizacja działań podmiotów publicznych na wzór podmiotów prywatnych, które dysponują faktyczną możliwością wyboru sposobu zakończenia sporu (rozstrzygnięcie sądu, ugoda) po uwzględnieniu wszystkich możliwych skutków, nie tylko prawnych, lecz także ekonomicznych.
W związku z omawianą regulacją przygotowanie takiej oceny skutków ugody wymaga posiadania fachowej wiedzy, a często również pomocy wykwalifikowanego prawnika. W szczególności konieczna może się okazać znajomość rozstrzygnięć sądów powszechnych w podobnych stanach faktycznych i prawnych oraz znajomość procedury pod kątem czasu trwania postępowania oraz potencjalnych kosztów, które może ono generować. W związku z tym, że katalog okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy dokonywaniu oceny skutków ugody, jest otwarty, niezbędne może okazać się interdyscyplinarne podejście do takiej analizy.
W pierwszej kolejności należy jednak pamiętać, że wspomniany art. 54a u.f.p. dotyczy spornych należności cywilnoprawnych, wobec czego nie może być stosowany w przypadku należności, która nie jest kwestionowana. Warto również wskazać, że przepis ten może znajdować zastosowanie zarówno w sytuacjach, gdy jednostka sektora finansów publicznych jest wierzycielem, jak również w przypadku, gdy to jednostka jest dłużnikiem.
Wpłata bez wskazania konkretnej należności
PROBLEM Dłużnik ma kilka różnych zobowiązań wobec gminy. Ostatnio, spłacając część należności, nie określił tytułu wpłaty. Jak w takiej sytuacji postąpić? Czy można dowolnie zaliczyć dokonaną wpłatę?
ODPOWIEDŹ Kwestia poruszona w pytaniu jest uregulowana w art. 451 k.c. Zgodnie z tym przepisem dłużnik mający względem tego samego wierzyciela kilka długów tego samego rodzaju może przy spełnieniu świadczenia wskazać, który dług chce zaspokoić. Oświadczenie woli w tym zakresie powinien złożyć w chwili dokonywania spełnienia świadczenia – przy czym przepisy obowiązującego prawa nie wskazują granic czasowych możliwości skorzystania z tego uprawnienia. Ponadto stanowią, że to, co przypada na poczet danego długu, wierzyciel może przede wszystkim zaliczyć na związane z tym długiem zaległe należności uboczne oraz na zalegające świadczenia główne. Jeżeli dłużnik nie wskazał, który z kilku długów chce zaspokoić, a przyjął pokwitowanie, w którym wierzyciel zaliczył otrzymane świadczenie na poczet jednego z tych długów, to dłużnik nie może już żądać zaliczenia dokonanej przez niego wpłaty na poczet innego długu.
Z postawionego pytania można wysnuć wniosek, że dłużnik ma kilka długów i nie określił, który z nich chce zaspokoić. Wobec tego istnieje możliwość wyboru przez wierzyciela, na poczet którego z długów należy zarachować wpłatę w postaci wystawienia pokwitowania – przy czym uprawnienie to jest ograniczone czasowo. Jak bowiem wskazał Sąd Najwyższy, pomiędzy spełnieniem świadczenia przez dłużnika, który nie wskazał sposobu zarachowania, a wystawieniem przez wierzyciela pokwitowania powinno zachodzić bezpośrednie następstwo czasowe, w przeciwnym wypadku należy przyjąć, że żadna ze stron nie skorzystała z możliwości wyboru sposobu zarachowania. W sytuacji, gdy zarówno dłużnik, jak i gmina nie skorzystała z możliwości wyboru sposobu zarachowania, zastosowanie znajdzie wskazana wyżej ogólna zasada ustawowa, zgodnie z którą zaliczenie świadczenia następuje ex lege i dokonuje się przede wszystkim na poczet długu wymagalnego, a jeżeli jest kilka długów wymagalnych, przede wszystkim na poczet najdawniej wymagalnego. Gdyby jednak na podstawie tych kryteriów nie dało się stwierdzić porządku zaliczenia świadczenia (np. wszystkie długi stały się wymagalne w tej samej dacie), świadczenie jest zaliczane proporcjonalnie na poczet wszystkich długów.
Rodzaj postępowania cywilnego
PROBLEM W jakim postępowaniu będzie rozpoznawana sprawa przeciwko przedsiębiorcy o zapłatę na rzecz gminy?
ODPOWIEDŹ Jak często bywa w kwestiach prawnych, również i na to pytanie odpowiedzieć można: to zależy. W przedstawionym stanie sprawa może być prowadzona w wydziale cywilnym albo w wydziale gospodarczym (w postępowaniu odrębnym – gospodarczym). Upraszczając rozważania, kluczową kwestią jest rozstrzygnięcie, czy w danym postępowaniu gmina występuje jako przedsiębiorca czy też nie. Należy bowiem wskazać, że w postępowaniu gospodarczym rozpoznawane są następujące sprawy:
- ze stosunków cywilnych między przedsiębiorcami w zakresie prowadzonej przez nich działalności gospodarczej;
- ze stosunku spółki;
- przeciwko przedsiębiorcom o zaniechanie naruszania środowiska i przywrócenie do stanu poprzedniego lub o naprawienie szkody z tym związanej oraz o zakazanie albo ograniczenie działalności zagrażającej środowisku;
- z umów o roboty budowlane oraz ze związanych z procesem budowlanym umów służących wykonaniu robót budowlanych;
- z umów leasingu;
- z zakresu prawa upadłościowego i restrukturyzacyjnego;
- o nadanie klauzuli wykonalności tytułowi egzekucyjnemu, którym jest orzeczenie sądu gospodarczego prawomocne lub podlegające natychmiastowemu wykonaniu albo ugoda zawarta przed tym sądem.
Orzecznictwo sądowe odnoszące się do kwestii, czy gmina jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 43[1] k.c., jest obszerne i zróżnicowane. Dotyczy ono rozmaitych rodzajów i form działalności prowadzonych przez gminę. W wyroku Sądu Najwyższego z 10 maja 2013 r. (sygn. akt I CSK 522/12) wyrażone zostało następujące stanowisko: „Gmina, realizując zadania własne wymienione w art. 7 u.s.g. poprzez zawieranie umów mających charakter czynności z zakresu obrotu gospodarczego, jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 479[2] par. 1 k.p.c.”. Z kolei w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 17 kwietnia 2013 r. (sygn. akt VI ACa 1371/12) stwierdzono, że „Jednostka samorządu terytorialnego może być uznana za przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą tylko w zakresie wykonywania zadań własnych i tylko wówczas, gdy są one związane z udziałem tej jednostki w obrocie cywilnoprawnym. Przyjęcie, że każda działalność inwestycyjna jednostki samorządu terytorialnego, podjęta na własny rachunek w związku z wykonywaniem zadań użyteczności publicznej, stanowi formę działalności gospodarczej w rozumieniu k.c., nie znajduje oparcia w przepisach”. Powyższe orzeczenia – podobnie jak całokształt orzecznictwa – wskazują, że status gminy jako przedsiębiorcy oceniać należy każdorazowo odrębnie w kontekście działalności gminy, do której się odnosi, i bez analizy tego kontekstu i stosunków prawnych, w jakich występuje gmina, nie można z góry uznać gminy za przedsiębiorcę w rozumieniu art. 43[1] k.c. Tu warto dodać, że działalność gminy jako przedsiębiorcy charakteryzuje udział w obrocie cywilnoprawnym i szczególnie zawieranie umów z zakresu obrotu gospodarczego.
Rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach konkretnej sprawy jednostka samorządu terytorialnego działa jako przedsiębiorca, a co za tym idzie, czy sprawa należy do kategorii spraw gospodarczych i winna być rozpoznawana przez wydział gospodarczy, może rodzić pewne komplikacje w praktyce. W praktyce może spotkać się z bardzo skomplikowanymi stanami prawnymi, które powodują niejednoznaczność przywołanej powyżej oceny i skutkują przekazywaniem sprawy między wydziałem cywilnym a gospodarczym. Warto zwrócić zatem uwagę na regulację art. 458[7] k.p.c., który stanowi, że sąd gospodarczy, który stwierdzi, że sprawa nie jest sprawą gospodarczą, może z tego powodu przekazać ją sądowi właściwemu w terminie miesiąca od dnia wdania się w spór co do istoty sprawy przez pozwanego. Z kolei jeśli wydział cywilny uzna, że sprawa winna być rozpoznawana w postępowaniu gospodarczym, może przekazać sprawę gospodarczą w terminie miesiąca od dnia wdania się w spór co do istoty sprawy przez pozwanego. Sprawę gospodarczą, której nie przekazano sądowi gospodarczemu ze względu na upływ tego terminu, rozpoznaje się z pominięciem przepisów o postępowaniu gospodarczym. Zatem jeśli sąd nie przekazał sprawy z wydziału cywilnego do wydziału gospodarczego, w dalszym ciągu rozpoznaje tę sprawę z pominięciem przepisów o postępowaniu odrębnym w sprawach gospodarczych.
Zabezpieczenie roszczeń
PROBLEM Czy istnieje jakiś sposób, aby zaradzić zmianie sytuacji dłużnika w trakcie postępowania sądowego o zapłatę, tak aby nie stracić możliwości późniejszej egzekucji?
ODPOWIEDŹ Na opisany problem odpowiada instytucja zabezpieczenia roszczeń pieniężnych. W praktyce związanej z dochodzeniem roszczeń pieniężnych konsekwencją długiego czasu prowadzenia postępowania sądowego może być zmiana stanu faktycznego pomiędzy wniesieniem pozwu a wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd, a co za tym idzie, niekiedy brak możliwości wykonania wydanego orzeczenia. Właśnie takim sytuacjom ma zapobiegać postępowanie zabezpieczające – zabezpieczenie roszczeń w postępowaniu sądowym zapobiega bowiem wyzbyciu się majątku przez dłużnika w trakcie toczącego się postępowania sądowego. W czasie trwania postępowania dłużnik może zwyczajnie utracić zdolność do spłaty zaciągniętych zobowiązań i sprzedać swój majątek. Skutkuje to umorzeniem postępowań egzekucyjnych jako bezskutecznych, co naraża wierzycieli na stratę. Warto więc pamiętać o możliwości złożenia wniosku o udzielenie zabezpieczenia roszczenia. Ponadto istnieje również możliwość zabezpieczenia roszczenia na podstawie m.in. nakazu zapłaty wydanego w postępowaniu nakazowym czy też wyroku zasądzającego roszczenie w pieniądzu lub rzeczach zamiennych wydanego w postępowaniu gospodarczym.
Najważniejsze sposoby zabezpieczenia roszczeń pieniężnych to: zajęcie ruchomości, wynagrodzenia za pracę, wierzytelności z rachunku bankowego albo innej wierzytelności lub innego prawa majątkowego oraz obciążenie nieruchomości obowiązanego hipoteką przymusową.
Warto zatem korzystać z możliwości oferowanych przez regulacje postępowania cywilnego, wnosząc o zabezpieczenie roszczenia lub skorzystać z cech nakazu zapłaty w postępowaniu nakazowym czy też wyroku zasądzającego wydanego w postępowaniu gospodarczym. W wielu przypadkach szybkość działania może mieć decydujące znaczenie dla przyszłej możliwości wykonania pozytywnego rozstrzygnięcia sądu. ©℗
