Już niedługo droga do kredytów, pożyczek czy emitowania obligacji przez gminy czy powiaty może się wydłużyć i skomplikować. Jeżeli zatem JST zależy na tym, aby skorzystać z prostszych i szybszych covidowych zasad (czyli bez opinii RIO), wydaje się, że to ostatni moment na podjęcie decyzji w tym zakresie
Wypowiedziana kilka dni temu przez ministra zdrowia Adama Niedzielskiego zapowiedź, że z dużym prawdopodobieństwem od nowego roku zostanie zniesiony stan zagrożenia epidemiologicznego, to bardzo ważna informacja dla jednostek samorządu terytorialnego, które planują zaciągnąć jakiekolwiek zobowiązania. Wraz z jego zakończeniem wróci bowiem obowiązek uzyskiwania przez nie opinii od regionalnych izb obrachunkowych w kwestii zaciągania lub emitowania zobowiązań [ramka].
Powrót do przeszłości
Koniec stanu zagrożenia epidemiologicznego oznacza, że wrócą pełne zasady, o których mowa w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2414). A dokładnie:
► Dozwolone zobowiązania. O tym, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe, postanowiono w art. 89. Zgodnie z nim mogą to robić na następujące cele:
1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;
4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.
Co istotne dla JST – zgodnie z ust. 2 art. 89 przywołanego aktu prawnego – kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe, zaciągnięte z przeznaczeniem na pokrycie przejściowego deficytu, podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane.
Natomiast w art. 90 u.f.p. mowa o pożyczkach zaciąganych w funduszach celowych. Zgodnie z tą regulacją na finansowanie wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, w tym ujęte w ramach przedsięwzięć, o których mowa w art. 226 ust. 3, jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać pożyczki w państwowych funduszach celowych oraz w państwowych i samorządowych osobach prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych, o ile ustawa tworząca fundusz lub osobę prawną tak stanowi.
► Obowiązek uzyskania opinii RIO. Przepisy związane z działalnością opiniodawczą izb zostały zawarte w art. 91. Zgodnie z ust. 2 tej regulacji zaciągnięcie lub wyemitowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązania z tytułu:
1) kredytu lub pożyczki na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2–4 i art. 90,
2) innego niż wymienione w pkt 1, zaliczanego do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2,
3) emisji papierów wartościowych na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2–4 i art. 90
– wymaga uzyskania przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty zobowiązania.
► Wyjątki. Ustawodawca wprowadził wyjątki od opiniowania, postanawiając, że art. 89 ust. 2 pkt 2 nie stosuje się do:
1) zobowiązania krótkoterminowego, jeżeli podlega ono spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostało zaciągnięte lub wyemitowane;
2) zobowiązania o wartości nieprzekraczającej 0,5 proc. planowanych dochodów bieżących, o ile suma zaciągniętych zobowiązań z tego tytułu w roku budżetowym nie przekroczyła 1 proc. planowanych dochodów bieżących.
Powyższe zasady obowiązywały de facto od wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. Jest to na tyle ważna informacja, że aż do wejścia w życie specjalnych regulacji ww. ustawy covidowej praktycznie w każdym przypadku (poza ww. wyjątkami) jednostka samorządowa zamierzająca zaciągnąć zobowiązanie (kredyt, pożyczka, emisja papierów wartościowych, względnie inne zobowiązanie tytułu dłużnego), musiała zwracać się do właściwej miejscowo regionalnej izby obrachunkowej, która władna była wydać stosowną opinię.
Dodajmy, że podstawą do występowania o opinie RIO są specjalne uchwały podejmowane na podstawie przepisów poszczególnych ustaw samorządowych. W przypadku gminy jest to art. 58 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1561). Z treści tego artykułu wynika po pierwsze – że uchwały i zarządzenia organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła, z których zobowiązania te zostaną pokryte. Po drugie – uchwały rady gminy, o których mowa w ust. 1, zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. ©℗
Koniec wolnoamerykanki
Przypomnijmy, że obowiązek opiniowania przez RIO zaciągania zobowiązań zawiesił art. 15zo specustawy covidowej, czyli ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. 2185). Zgodnie z nim: „W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii i związanego z tym ryzyka istotnego naruszenia terminów i warunków realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego: (…) 2) zaciągnięcie lub wyemitowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązań, o których mowa w art. 91 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (..) – nie wymaga uzyskania opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty zobowiązań, o ile zobowiązania te były przewidziane w prognozie kwoty długu i jednostka uzyskała pozytywną opinię regionalnej izby obrachunkowej o tej prognozie – do odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii”.
Zatem przywołany wyżej przepis de facto uprawnia – pod podanymi warunkami – do zaciągnięcia danego zobowiązania, najczęściej kredytowego, bez występowania do RIO o wydanie opinii w tej sprawie. Takie rozwiązanie daje więc samorządom dużo elastyczności w działaniu i sprawności, bowiem wystąpienie do izby wiązało się zawsze z określonymi (i to wieloma) formalnościami, w tym także koniecznością spełnienia licznych wymogów i w dodatku z oczekiwaniem na samą opinię – na co izba miała 30 dni od wpływu wniosku. Szczególnie sytuację komplikowało to, że prócz samego wniosku w przedmiocie zaciągania określonego zobowiązania RIO wymagały zwykle także uchwały organu stanowiącego samorządu o zaciągnięciu zobowiązania, a praktyka pokazuje, że te akty nie zawsze były podejmowane prawidłowo. To nie wszystko, otóż w przypadku błędów w uchwale wójt musiał ponownie kierować ją na sesję rady gminy w celu skorygowania. Dość częstym było niewskazanie źródeł dochodów, z których nastąpi spłata zobowiązania (np. takim źródłem może być podatek od nieruchomości czy mienie samorządowe). Inny problem dotyczył tego, że wraz z przyjęciem uchwały w sprawie zaciągnięcia zobowiązania nie zawsze pamiętano o tym, że odpowiednie zapisy – odnośnie limitów zaciągania zobowiązań – muszą się znaleźć w uchwale budżetowej. Tymczasem bez określenia w niej tych limitów nie jest możliwe legalne zaciągnięcie zobowiązania. Przykładowo w uchwale Kolegium RIO w Gdańsku z 2 lutego 2022 r. (nr 035/g281/B/22; bip.gdansk.rio.gov.pl) wskazano, że „jeśli uchwała budżetowa na dany rok nie zawiera limitu zobowiązań, to jednostka nie może zaciągać kredytów lub pożyczek oraz emitować papierów wartościowych”.
W trudnej sytuacji nie przejdzie
Obecnie, w okresie zawieszenia wymogów, opisane formalności praktycznie nie są wymagane. Powrót do tradycyjnych rozwiązań może być zatem problemem szczególnie dla samorządów w trudnej sytuacji finansowej.
Warto bowiem przypomnieć, że regionalna izba obrachunkowa przy wydawaniu opinii weryfikuje wiele kwestii, m.in.:
- występowanie prawidłowej uchwały w sprawie zaciągnięcia danego zobowiązania wydawanej przez organ stanowiący danego samorządu;
- ujęcie zobowiązania w przychodach budżetowych (w załączniku przychodów par. 952 „Przychody z zaciągniętych pożyczek i kredytów na rynku krajowym”);
- istnienie odpowiedniego limitu zobowiązań z tytułu zaciąganego zobowiązania (np. na planowany deficyt);
- istnienie odpowiedniego upoważnienia dla organu wykonawczego danego samorządu do zaciągania zobowiązań powiązanego z ww. limitem zobowiązań;
- poziom zadłużenia danego samorządu wg danych zawartych w wieloletniej prognozie finansowej;
- poziom zadłużenia według tytułów dłużnych wynikający z ostatniego sprawozdania RB-Z
– wskaźnik zadłużenia z art. 243 u.f.p.
Bez kolizji z zadaniami publicznymi
Sytuację utrudnia samorządom art. 9 ust. 1a ustawy z 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 2500), który stanowi, że „W latach 2022–2025 regionalna izba obrachunkowa, wydając opinię o możliwości spłaty zobowiązań, ocenia w szczególności wpływ planowanych zobowiązań na realizację zadań publicznych. Zaciągnięcie zobowiązań nie może zagrażać realizacji zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego w roku budżetowym i latach następnych”. Co ciekawe, przywołany obowiązek nałożony na RIO został niejako rozszerzony w ustawie z 14 września 2022 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1964), gdzie w art. 7 ust. 3 postanowiono: „Niezachowanie relacji ograniczającej wysokość spłaty zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego nie może zagrażać realizacji zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego w roku budżetowym i latach następnych. Regionalna izba obrachunkowa, wydając opinie, o których mowa w art. 91 ust. 2, art. 230 ust. 3 i 4 oraz art. 246 ustawy zmienianej w art. 2, ocenia również wpływ niezachowania tej relacji na realizację zadań publicznych”.
Jak więc wynika z powyższego, powrót do stosowania tradycyjnych rozwiązań będzie oznaczał dla jednostek samorządowych powrót do konieczności dochowania wielu formalności i reguł finansowych. Z drugiej strony RIO zostały zobligowane przez ustawodawcę do szczególnej oceny możliwości zaciągania zobowiązań przez samorządy, w kontekście m.in. realizacji zadań publicznych. To wszystko z pewnością nie ułatwi działania samorządom będącym i w tak trudnej sytuacji finansowej spowodowanej ciągłym wzrostami wydatków w różnych obszarach realizowanych zadań. ©℗
