Zarząd powiatu chciałby wdrożyć zasady wspierania jednostek ochotniczych straży pożarnych z naszego terenu. Przygotowano już nawet projekt regulaminu przyznawania dotacji dla straży. Chcielibyśmy, aby zasady były przejrzyste. Czy będzie to legalne rozwiązanie?
Inicjatywa legislacyjna zarządu powiatu jest wadliwa. Rada powiatu nie może bowiem przyjąć uchwały w sprawie regulaminu dotowania jednostek OSP.
Finansowanie straży
Zasady wspierania finansowego jednostek OSP zawarto w ustawie o ochotniczych strażach pożarnych (dalej: ustawa o OSP). Dla wyjaśnienia kwestii, o których mowa w pytaniu, znaczenie ma m.in. art. 10 ust. 1, gdzie postanowiono, że w ramach realizacji zadania własnego w zakresie ochrony przeciwpożarowej gmina zapewnia, stosownie do posiadanych sił i środków, ochotniczym strażom pożarnym:
1) obiekty, tereny, pojazdy i sprzęt specjalistyczny, środki ochrony indywidualnej, umundurowanie i środki łączności oraz ich utrzymanie;
2) ubezpieczenie strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP oraz członków młodzieżowych drużyn pożarniczych i dziecięcych drużyn pożarniczych, w tym ubezpieczenie grupowe, od odpowiedzialności cywilnej i od następstw nieszczęśliwych wypadków, podczas wykonywania powierzonych zadań;
3) badania lekarskie strażaków ratowników OSP przeprowadzane w celu stwierdzenia braku przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych;
4) badania lekarskie kandydatów na strażaków ratowników OSP przeprowadzane w celu stwierdzenia braku przeciwwskazań do udziału w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych.
Dodatkowo w art. 32 ustawy o OSP w ust. 1 pkt 1 postanowiono, że koszty funkcjonowania ochotniczych straży pożarnych są pokrywane w szczególności z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto w ust. 5 dodano, że JST mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym dodatkowe środki pieniężne również w formie dotacji.
Brak umocowania
Z powyższych regulacji wynika więc, że zasadniczo to gmina wspiera funkcjonowanie jednostek OSP, co zresztą dodatkowo ma uzasadnienie w art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, w którym postanowiono, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego.
Jednak powyższe okoliczności nie są przeszkodą dla powiatu, aby wspierać jednostki OSP. Źródło problemu tkwi w zupełnie czymś innym, a mianowicie w aspekcie procedur przekazywania środków przez powiat. Należy bowiem podkreślić, że ani z przepisów ustawy o OSP, ani z ustawy o samorządzie powiatowym nie wynika umocowanie dla rady powiatu do przyjmowania uchwał w sprawie zasad dotowanie jednostek OSP. W konsekwencji zarząd powiatu nie powinien w ogóle podejmować prób legislacyjnych w tym zakresie.
Zwrócono uwagę na te kwestie w jednym z nowszych rozstrzygnięć nadzorczych Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, tj. w uchwale z 25 października 2022 r. (nr 24.364.2022, warszawa.rio.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru również weryfikował legalność uchwały rady powiatu w sprawie regulaminu postępowania o udzielanie dotacji celowych z budżetu powiatu dla ochotniczych straży pożarnych mających siedzibę na terenie jego właściwości miejscowej. Jak wskazano, wspomniana ustawa o samorządzie powiatowym określa zadania powiatu, który realizuje je przy pomocy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, w tym Państwowej Straży Pożarnej. Żaden z jej przepisów nie udziela delegacji dla organu stanowiącego do podjęcia uchwały dotyczącej wsparcia dla straży. Finalnie RIO uznała, że powiat podjął uchwałę bez podstawy prawnej. Jak wyjaśniono, zgodnie z par. 134 w związku z par. 143 załącznika do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, podstawą wydania uchwały jest przepis, który upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw oraz wyznacza zadanie lub kompetencje tego organu. Zaznaczono, że art. 7 Konstytucji RP wskazuje, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każda uchwała organu władzy publicznej musi odpowiadać wymogom legalizmu, a zatem musi być zgodna z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Organ stanowiący powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą.
Przekazanie za pośrednictwem gminy
Dodajmy, że względy celowościowe, o których mowa w pytaniu, również nie mogą uzasadniać sugerowanego rozwiązania legislacyjnego. Jak już bowiem sygnalizowano, prymat ma zasada legalności, a to wymaga m.in. od organów JST przede wszystkim działania na podstawie prawa i w jego granicach.
Co zatem można radzić powiatowi, który planuje przekazać dotację na finansowanie lub dofinansowanie zadań realizowanych przez ochotnicze straże pożarne? Otóż istnieją inne legalne mechanizmy umożliwiające wsparcie przez powiat jednostek OSP. Jak wskazano w przytoczonej wyżej uchwale RIO, w takiej sytuacji właściwym rozwiązaniem będzie podjęcie uchwały na podstawie art. 220 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w sprawie udzielenia pomocy finansowej w formie dotacji celowej na rzecz odpowiedniej gminy (na terenie której działa dana jednostka). Następnie gmina powinna przekazać te środki ochotniczym strażom pożarnym w formie dotacji, mając na uwadze art. 10 ust. 1 ustawy o OSP. ©℗
Podstawa prawna
art. 10 ust. 1, art. 32 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2490; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1964)
art. 220 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2414)
art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1561)
ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1526)
par. 134 i 143 załącznika do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283)
