Regionalna izba obrachunkowa podważyła zapisy w naszej uchwale dotacyjnej dotyczącej wymiany źródeł ogrzewania. Chodzi o zapisy przewidujące zapłatę kary umownej, które mają być stosowane w umowach o przyznanie dotacji. Kary miałyby być naliczane, jeśli np. mieszkaniec zdemontuje nowe źródło ogrzewania albo zaniecha korzystania z paliw ekologicznych. Rada zdecydowała się wprowadzić tego rodzaju zapisy, by zabezpieczyć właściwe wydatkowanie środków. Czy rzeczywiście nasze działanie jest nieprawidłowe?

Stanowisko regionalnej izby obrachunkowej jest prawnie uzasadnione. W uchwale dotacyjnej dotyczącej wydatków na ochronę środowiska nie powinno się zawierać zapisów związanych z karami umownymi. Te kwestie powinny być natomiast uregulowane w umowach z beneficjentami.

Sankcja

Zacznijmy od wyjaśnienia mechanizmu kar umownych, które mają normatywne podstawy w przepisach kodeksu cywilnego (dalej: k.c.). Z jego art. 483 wynika, że w umowie można zastrzec, że naprawienie szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego nastąpi przez zapłatę określonej sumy (kara umowna). Ponadto w razie niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania kara umowna należy się wierzycielowi w zastrzeżonej na ten wypadek wysokości bez względu na wysokość poniesionej szkody. Żądanie odszkodowania przenoszącego wysokość zastrzeżonej kary nie jest dopuszczalne, chyba że strony inaczej postanowiły. Jeżeli zobowiązanie zostało w znacznej części wykonane, dłużnik może żądać zmniejszenia kary umownej; to samo dotyczy sytuacji, gdy kara umowna jest rażąco wygórowana.
Na kanwie powyższych regulacji prawnych w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że kara umowna jest dodatkowym zastrzeżeniem umownym, które zgodnie z zasadą swobody umów może być wprowadzone do treści umowy. Ma ono na celu wzmocnienie skuteczności więzi powstałej między stronami poprzez skłonienie strony zobowiązanej do ścisłego wypełnienia zobowiązania. Stanowi ona niejako gwarancję spełnienia świadczenia przez dłużnika. Kara umowna pełni funkcje: kompensacyjną, symplifikacyjną, stymulacyjną oraz represyjną. Zastrzeżenie kary umownej na wypadek niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania nie zwalnia dłużnika z obowiązku jej zapłaty w razie wykazania, że wierzyciel nie poniósł szkody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2020 r., sygn. akt I FSK 1799/17).

Dotacje na ochronę środowiska

Z punktu widzenia odpowiedzi na postawione pytanie kluczowe są jednak przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska, jako że w jej art. 403 ustawodawca zawarł ustawowe upoważnienie do wprowadzania różnego rodzaju uchwał dotacyjnych ukierunkowanych ogólnie na ochronę środowiska. W tym właśnie kontekście należałoby ocenić, czy wprowadzenie wspomnianych wyżej zapisów odnośnie do kar umownych wypełnia ww. ustawowe upoważnienie. I tak z ww. art. 403 ustawy wynika m.in., że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:
1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:
a) osób fizycznych,
b) wspólnot mieszkaniowych,
c) osób prawnych,
d) przedsiębiorców;
2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.
Co kluczowe, w art. 403 ust. 5 postanowiono, że „zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały”.

RIO kwestionują

W uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie nr 838.53.2022 z 26 kwietnia 2022 r. (www.krakow.rio.gov.pl) organ nadzoru weryfikował legalność zapisów uchwały dotacyjnej m.in. na cele związane z wymianą źródeł ogrzewania – pod względem wprowadzania kar umownych. Zakwestionowano m.in. zapisy stanowiące: „Uczestnik Projektu zobowiązany jest do zapłacenia kary umownej w wysokości całkowitej otrzymanej dotacji (zwrot dotacji) wraz z należnymi odsetkami, liczonymi jak dla zaległości podatkowych za okres od dnia otrzymania dotacji (przekazania dotacji na konto Uczestnika Projektu) do dnia jej zwrotu, w przypadku gdy:
a) nowe źródło ciepło, na które Uczestnik Projektu uzyskał dotację, zostanie zdemontowane lub zmodyfikowane ( poprzez dorobienie dodatkowego rusztu) przed upływem 5 lat licząc od zakończenia i rozliczenia Projektu;
b) nowe źródło ciepła, na które Uczestnik Projektu uzyskał dotację jest wykorzystywane niezgodnie z jego przeznaczeniem, w szczególności gdy jest stosowane paliwo niezgodne ze wskazaniami producenta, w specyfikacji kotła (…)”.
W ramach oceny prawnej organ nadzoru wskazał, że istnieje możliwość wprowadzenia zapisów wprowadzających zabezpieczenie cywilnoprawne w formie kar umownych w umowie zawartej z beneficjentem dotacji, jednak właściwym rozwiązaniem nie powinna być zmiana przesłanek zwrotu dotacji ponad unormowane przepisami ustawy o finansach publicznych i ustaw szczególnych. Organ przypomniał, że różne sytuacje związane ze zwrotem dotacji regulują art. 251–253 ustawy o finansach publicznych, np. postępowanie w sytuacji wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Jak zauważono, brak jest natomiast podstawy prawnej, by można było modyfikować ustanowione przez ustawodawcę przesłanki zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w aktach prawa miejscowego. Finalnie organ nadzoru stwierdził nieważność w części uchwały dotacyjnej, właśnie w zakresie, w jakim reguluje ona kwestię kar umownych.

Czego nie wolno

Dodatkowo wyjaśniono, że organ stanowiący, podejmując akt prawa miejscowego, obowiązany jest działać ściśle w granicach upoważnienia ustawowego. Nie jest natomiast upoważniony do regulowania tego, co już zostało określone w ustawie ani też do wykraczania poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie z zasadą legalizmu, o której stanowi art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasady tej zatem wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może podejmować uchwały tylko wtedy, gdy istnieje przepis prawa uprawniający go do takiego działania. Warunkiem zgodności z prawem jest nie tylko przestrzeganie przez ten organ zakresu własnych kompetencji, wymaganej procedury, lecz także zgodność aktu z dyspozycją prawa materialnego.
Podsumowując: w uchwale dotacyjnej nie powinno się określać kwestii związanych z karami umownymi. Możliwe jest jednak wprowadzenie takich mechanizmów w umowie udzielenia dotacji, której postanowienia kształtuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. ©℗
Podstawa prawna
art. 403 ust. 4–5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2127)
art. 483 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2339)
art. 251–253 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1964)