Za niespełna miesiąc, czyli 15 listopada, minie termin składania projektów uchwał budżetowych oraz projektów uchwał w sprawie wieloletnich prognoz finansowych. Ta powinność zarządów jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 238 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1964; dalej: u.f.p.). I chociaż obowiązki te nie są niczym nowym dla samorządów wszelkich szczebli, to jednak rokrocznie w projektach uchwał budżetowych, a następnie w samych finalnych uchwałach budżetowych, zdarzają się nieprawidłowości. W poniższym artykule zwracamy uwagę na najczęściej powtarzające się błędy, głównie odwołując się do praktyki nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych.
Przypomnijmy, że w art. 238 u.f.p. ust. 1 postanowiono: „Zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej:
1) organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego,
2) regionalnej izbie obrachunkowej ‒ celem zaopiniowania
‒ do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy”.
Ponadto wraz z projektem uchwały zarząd przedkłada im (ust. 2):
1) uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej;
2) inne materiały określone w uchwale.
Dodajmy, że opinię RIO o projekcie uchwały budżetowej zarząd jest obowiązany przedstawić organowi stanowiącemu JST jeszcze przed uchwaleniem budżetu. Naruszenia przepisów stwierdzane przez RIO podczas tej oceny mają różny charakter prawny i związane są z różnymi aspektami gospodarki finansowej samorządów. Ich zróżnicowany charakter prawny znajduje odzwierciedlenie w reakcji izb, w zależności od skali naruszenia może bowiem zostać wydane orzeczenie stwierdzające istotne bądź nieistotne naruszenie prawa (aczkolwiek praktyka RIO nie jest w tej mierze jednolita i nie ma odgórnie ustalonych standardów oceny naruszeń, bywają one odmiennie oceniane).
Warto podkreślić, że orzeczenia nadzorcze RIO są wydawane tylko wobec uchwalonej uchwały budżetowej. Natomiast projekt uchwały budżetowej jest oceniany przez RIO wcześniej ‒ w tzw. postępowaniu opiniodawczym.
nieistotne naruszenia
Błąd 1: Brak spójności danych zawartych w załącznikach
W praktyce brak spójności danych zawartych w załącznikach do uchwały budżetowej to dość często występujące naruszenie, które różnie jest oceniane przez RIO. Być może dlatego, że ma różną postać. Często chodzi o niezgodności danych wykazywanych w załączniku głównym (np. o dochodach lub wydatkach) w stosunku do danych zamieszczonych w innym załączniku do uchwały budżetowej. Klasyczny przykład błędu: wydatek wykazany jest w załączniku głównym (wydatkowym), ale nie ujęto go w odpowiednim załączniku związanym z dotacjami (czyli uszczegóławiającym dane ze wspomnianego załącznika głównego).
► Przykład rozstrzygnięcia: uchwała Kolegium RIO w Poznaniu z 19 stycznia 2022 r. (nr 2/93/2022).
Analiza uchwały dokonana przez izbę wykazała brak spójności załącznika nr 7 „Zestawienie dotacji z budżetu dla podmiotów należących i nienależących do sektora finansów publicznych” z załącznikiem nr 2 „Wydatki budżetu”. W tym drugim załączniku zaplanowano wydatki w kwocie 42 064,00 zł, które umieszczono w dziale 852 „Pomoc społeczna”, rozdział 85295 „Pozostała działalność”, paragraf 2310 „Dotacja celowa przekazana gminie na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego”, natomiast w załączniku nr 7 owa dotacja nie została wykazana.
Kolegium izby przypomniało, że jedną z podstawowych zasad określonych w przepisach ustawy o finansach publicznych dotyczących uchwalania budżetu JST jest zasada jedności i spójności budżetu. „Wyraża się ona m.in. tym, że postanowienia zawarte w treści budżetu muszą być zgodne z treścią załączników, jak i postanowienia zawarte w załącznikach muszą być wewnętrznie spójne. Zatem brak zgodności pomiędzy załącznikami a treścią uchwały budżetowej bądź pomiędzy poszczególnymi załącznikami narusza podstawową zasadę budżetu, tj. zasadę jedności i spójności budżetu” – wskazano.
Błąd 2: Przekroczenie ustawowego limitu rezerwy ogólnej
Zgodnie z art. 222 ust. 1 u.f.p. w budżecie JST tworzy się rezerwę ogólną w wysokości nie niższej niż 0,1 proc. i nie wyższej niż 1 proc. wydatków budżetu. Przepis ten wyznacza więc JST sztywne granice dla poziomu rezerwy ogólnej, która nie może ani być niższa ani też wyższa od podanych limitów.
► Przykład rozstrzygnięcia: uchwała Kolegium RIO w Szczecinie z 16 lutego 2022 r. (nr VII.42.K.2022).
Kolegium stwierdziło, że zaplanowana w badanej uchwale kwota wydatków budżetu wynosiła 25 300,00 zł. „Biorąc pod uwagę art. 222 ust.1 u.f.p. kwota rezerwy powinna wynosić nie wyżej niż 253,00 zł” – wyliczono. Tymczasem z par. 4 uchwały budżetowej gminy wynikało, że ustalono rezerwę ogólną w wysokości 300,00 zł. RIO uznało, że „Z uwagi na tak niewielką różnicę pomiędzy kwotą ustaloną a wynikającą z przepisów prawa, jak również możliwością dostosowania w trakcie roku budżetowego wysokości przedmiotowej rezerwy do wymogów ustawowych, Kolegium Izby uznało wskazaną nieprawidłowość za nieistotne naruszenie prawa, dlatego też – na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych – ograniczyło się do wskazania, że uchwała (...) w sprawie uchwalenia (...) podjęta została z naruszeniem przepisu art. 222 ust. 1 u.f.p., bez stwierdzania jej nieważności”.
Błąd 3: Nieprecyzyjne określenie źródeł pokrycia deficytu
Zgodnie z art. 217 ust. 1 u.f.p. różnica między dochodami a wydatkami budżetu JST stanowi odpowiednio nadwyżkę albo deficyt budżetu JST. Występowanie deficytu w danym budżecie wiąże się z koniecznością określenia źródeł jego pokrycia. Wymaga tego art. 217 u.f.p. ust. 2, w którym postanowiono, że deficyt budżetu JST może być sfinansowany przychodami pochodzącymi z:
1) sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez JST;
2) kredytów;
3) pożyczek;
4) prywatyzacji majątku JST;
5) nadwyżki budżetu JST z lat ubiegłych, pomniejszonej o środki określone w pkt 8;
6) wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu JST innych niż określone w pkt 5 i 8, w tym wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych;
7) spłaty udzielonych pożyczek w latach ubiegłych lub środków z lokat dokonanych w latach ubiegłych;
8) niewykorzystanych środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu, wynikających z rozliczenia dochodów i wydatków nimi finansowanych związanych ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu określonymi w odrębnych ustawach oraz wynikających z rozliczenia środków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 2 i dotacji na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem tych środków.
Natomiast w sytuacji, w której w uchwale budżetowej nie zostaną określone wspomniane źródła pokrycia deficytu, albo gdy zostaną one określone nieprecyzyjnie, dochodzi do naruszenia przepisów. Artykuł 212 ust. 1 pkt 3 u.f.p. zobowiązuje bowiem organ stanowiący JST do określenia w uchwale budżetowej kwoty planowanego deficytu wraz ze źródłami jego pokrycia. W razie stwierdzenia naruszenia RIO mogą reagować w różny sposób, często jednak wydawane są orzeczenia o nieistotnym naruszeniu prawa.
► Przykład rozstrzygnięcia: uchwała Kolegium RIO w Krakowie z 26 stycznia 2022 r. (nr KI. 411.27.2022).
Kolegium RIO zauważyło, że uchwała budżetowa jednej z małopolskich gmin określała w par. 3, że deficyt zostanie pokryty przychodami z tytułu nadwyżki z lat ubiegłych i wolnymi środkami. Tymczasem „według planu przychodów gminy (…), określonego w załączniku nr 3 do uchwały na 2022 rok, nie zaplanowano nadwyżki z lat ubiegłych, o której mowa w art. 217 ust. 2 pkt 5 u.f.p., zaplanowano natomiast przychody z tytułu niewykorzystanych środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu, wynikających z rozliczenia dochodów i wydatków nimi finansowanych, związanych ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu, określonych w odrębnych ustawach (art. 217 ust. 2 pkt 8 u.f.p.) w kwocie 3 320 000,00 zł (par. 905) oraz wolne środki, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 u.f.p. w wysokości 368 777,00 zł (par. 950). Zgodnie z przedstawionymi w załączniku nr 3 do uchwały objaśnieniami, par. 905 ‒ to środki otrzymane z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych, natomiast środki wskazane w par. 950 stanowią uzupełnienie subwencji ogólnej otrzymanej i niewykorzystanej przez Gminę Rytro w roku 2021”.
W tej sytuacji RIO oceniła, że źródła pokrycia deficytu wskazane w par. 3 uchwały budżetowej gminy na 2022 r. zostały określone w sposób nieprecyzyjny, „co stanowiło naruszenie art. 212 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, który zobowiązuje organ stanowiący JST do określenia w uchwale budżetowej kwoty planowanego deficytu wraz ze źródłami jego pokrycia”.
Błąd 4: Nieadekwatne limity zaciągania zobowiązań i upoważnienia do zaciągania zobowiązań w stosunku do potrzeb budżetu
Z art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.p. wynika, że uchwała budżetowa powinna określać limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 u.f.p. Natomiast w art. 212 ust. 2 pkt 1 u.f.p. wskazano, że w uchwale budżetowej organ stanowiący JST może upoważnić zarząd do zaciągania tych kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych. Tym samym, jeśli organ stanowiący JST określi w uchwale budżetowej limit zaciąganych zobowiązań długoterminowych, to zobowiązuje to go równocześnie do udzielenia upoważnienia dla zarządu, o którym mowa w art. 212 ust. 2 pkt 1 u.f.p. Przy czym upoważnienie to musi być odpowiednie do zaciąganych zobowiązań.
► Przykład rozstrzygnięcia: uchwała Kolegium RIO w Gdańsku z 18 stycznia 2018 r. (nr 014/g287/B/18).
W badanej uchwale budżetowej jednej z pomorskich gmin kolegium RIO stwierdziło „nieprawidłowości o charakterze nieistotnego naruszenia prawa polegające na błędnym wskazaniu kwoty limitu zobowiązań oraz upoważnienia dla wójta gminy do zaciągania kredytów i pożyczek na pokrycie spłaty zobowiązań z tytułu wcześniej zaciągniętych pożyczek i kredytów w wysokości 2 475 283 zł, podczas gdy przychody z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek łącznie (suma przychodów z par. 952) wynoszą jedynie 1 471 000 zł, (pozostałe przychody to spłaty udzielonych pożyczek oraz wolne środki) (…) Zatem limit i upoważnienie z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek z przeznaczeniem na spłatę wcześniej zaciągniętych pożyczek i kredytów powinien wynosić jedynie 1 471 000 zł”. Ponadto kolegium stwierdziło, że „z par. 3 uchwały budżetowej wynika, że deficyt będzie pokryty z wolnych środków, zatem odnoszący się do pokrycia planowanego deficytu limit i upoważnienie do zaciągania zobowiązań są bezprzedmiotowe”. W ocenie RIO uchwała została zatem podjęta z naruszeniem art. 212 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 u.f.p.
Błąd 5: Nieprecyzyjne określenie wydatków funduszu sołeckiego
Planując wydatki na zadania związane z funduszem sołeckim, trzeba wziąć pod uwagę m.in. przepisy ustawy z 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 301; dalej: u.f.s.). W art. 2 u.f.s. postanowiono m.in., że „środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które zgłoszone we wniosku, o którym mowa w art. 5, są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy”. Zatem wskazane środki nie mogą być planowane w wydatkach budżetu w sposób dowolny, a przede wszystkim zgodnie z wolą sołectw, a przy tym spełniać ww. kryteria, w tym służyć realizacji zadań własnych gminy.
► Przykład rozstrzygnięcia: uchwała Kolegium RIO w Lublinie z 22 stycznia 2018 r. (nr 9/2018).
Kolegium wytknęło jednej z gmin, że w załączniku nr 8 do uchwały zatytułowanym „Środki stanowiące fundusz sołecki” wymieniono tylko nazwy sołectw, rozdziały klasyfikacji budżetowej i przypisane do nich kwoty stanowiące środki funduszu sołeckiego. W ocenie RIO tak sporządzony załącznik nie pozwala stwierdzić, czy środki funduszu zgodnie z art. 2 ust. 6 u.f.s. przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy. Ostatecznie gminę pouczono: „Prawidłowo sporządzony załącznik powinien określać sołectwa, podziałki klasyfikacji budżetowej, kwoty wydatków przypisane poszczególnym sołectwom, a także nazwy zadań, na które kwoty te zostaną wydatkowane. Kolegium RIO wskazuje na konieczność uwzględnienia powyższej uwagi w pracach rady gminy (…) i dostosowanie załącznika nr 8 do uchwały budżetowej na 2018 r. do obowiązującego prawa”.
istotne naruszenia
W praktyce orzeczniczej regionalnych izb obrachunkowych można spotkać się także z orzeczeniami, w których w stosunku do uchwał budżetowych stwierdzano istotne naruszenia prawa. Prowadziły one często do unieważnienia całych uchwał. Trudno jednak wskazać bardzo jednoznacznie granicę pomiędzy naruszeniem nieistotnym a istotnym.
Błąd 6: Niezgodność w zakresie istotnych parametrów budżetowych między uchwałą budżetową a uchwałą w sprawie wieloletniego planu finansowego
Przepisy u.f.p. wymagają, aby zachować zgodność głównych parametrów budżetowych z danymi wynikającymi z wieloletniej prognozy finansowej. W art. 229 u.f.p. postanowiono, że „wartości przyjęte w wieloletniej prognozie finansowej i budżecie JST powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu JST”. W praktyce okazuje się, że dochodzi do naruszeń tego przepisu – szczególnie wówczas, gdy przyjmowana jest uchwała budżetowa, a jednocześnie nie dokonuje się adekwatnych zmian w WPF.
► Przykład rozstrzygnięcia: uchwała Kolegium RIO w Warszawie z 19 stycznia 2021 r. (nr 2.30.2021).
Kolegium oceniało uchwałę budżetową jednego z miast, w której kwotę długu określono na poziomie 282 766 874,03 zł. Tymczasem WPF na lata 2020–2042 przewidywała kwotę długu w wysokości 231 768 718,30 zł. RIO przypomniała, że art. 229 u.f.p. stanowi, iż wartości przyjęte w powyższych dokumentach powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu JST. „Z wyżej przedstawionych kwot (…) wynika, iż art. 229 ustawy o finansach publicznych nie jest zachowany” – brzmiała konkluzja RIO.
Błąd 7: Przekroczenie dopuszczalnego wskaźnika spłaty zobowiązań z art. 243 u.f.p.
Naruszenie art. 243 u.f.p., czyli tzw. przekroczenie indywidualnego wskaźnika spłaty zobowiązań, jest jednym z poważniejszych naruszeń związanych z gospodarką finansową JST. Wskaźnik ten oblicza się na podstawie skomplikowanego wzoru, w którym uwzględnieniu podlegają różne parametry budżetowe, w tym zobowiązania jednostki z tzw. tytułów dłużnych. Chodzi tu zarówno o typowe zobowiązania (typu kredyt czy pożyczka), jak i o nietypowe tytuły dłużne (np. wynikające ze spłat ratalnych różnych zobowiązań cywilnoprawnych, w tym z umów na realizację zamówień publicznych). Dla przypomnienia, w par. 3 pkt 2 rozporządzenia ministra finansów z 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. z 2011 r. nr 298 poz. 1767; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2347) postanowiono, że tytuły dłużne zaliczane do państwowego długu publicznego, sklasyfikowane zgodnie z par. 2 pkt 1, dzielą się na: „kredyty i pożyczki, przy czym do tej kategorii, oprócz umów kredytu i pożyczek, zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz umowy o poprawę efektywności energetycznej, które mają wpływ na poziom długu publicznego, dłużne papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu (…)”.
Dodatkowo w art. 72 ust. 1a u.f.p. podano, że „tytuły dłużne, o których mowa w ust. 1 pkt 1‒3, obejmują zobowiązania finansowe wynikające ze stosunków prawnych, które nazwą odpowiadają tym tytułom dłużnym, oraz z innych stosunków prawnych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do skutków wynikających z papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, umów kredytów i pożyczek oraz przyjętych depozytów”.
► Przykład rozstrzygnięcia: uchwała Kolegium RIO w Katowicach z 16 stycznia 2020 r. (nr 43/II/2020).
Kolegium wykryło, że wyliczając dopuszczalny wskaźnik spłaty zobowiązań, we wzorze nie uwzględniono zobowiązań miasta wynikających z rozłożenia na raty należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym oraz z ugody zawartej pomiędzy gminą a jednym z podmiotów. W związku z tym nieprawidłowo wyliczono indywidualny wskaźnik spłaty zobowiązań. Tymczasem: „Ujęcie kwoty (…) zł jako spłata rat zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego powoduje, że relacja z art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest niespełniona, bowiem relacja łącznej kwoty spłat, przypadających w (…) r. (lewa strona wzoru) wynosi 7,21 proc. wobec dopuszczalnego wskaźnika (prawa strona) wynoszącego 5,62 proc. Wobec powyższego miasto nie może uchwalić budżetu na (…) r.” – stwierdziła RIO.
Błąd 8: Zaplanowanie wydatków z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie wyższej niż wpływy z tej opłaty
System gospodarowania odpadami komunalnymi powinien się bilansować finansowo. Ustawodawca stworzył mechanizm, który ma w tym pomóc – chodzi o art. 6r ust. 2da ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1297; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1768). Wynika z niego, że „rada gminy może postanowić, w drodze uchwały, o pokryciu części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku gdy:
1) środki pozyskane z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są niewystarczające na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2‒2c, lub
2) celem jest obniżenie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobieranych od właścicieli nieruchomości”.
Ta pozycja dochodowo-wydatkowa stanowi szczególną zasadę wykonywania budżetu, a te środki w myśl art. 237 ust. 1 u.f.p. podlegają szczególnemu wyodrębnieniu. Z podanej regulacji wynika bowiem, że w planie dochodów i wydatków budżetu JST określa się także dochody i wydatki finansowane z tych dochodów, związane ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu jednostki wynikającymi z odrębnych ustaw.
► Przykład rozstrzygnięcia: uchwała Kolegium RIO w Krakowie z 19 stycznia 2022 r. (nr KI.411.21.2022).
RIO stwierdziła naruszenie w uchwale rady jednego z małopolskich miast, polegające na zaplanowaniu w załączniku wydatkowym budżetu i specjalnym załączniku dotyczącym systemu odpadów komunalnych wydatków bieżących w wysokości wyższej o 30 000,00 zł niż wpływy pochodzące z tej opłaty. Jednocześnie – jak zauważono ‒ rada miasta nie podjęła uchwały o pokryciu części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie. Wpływy wynosiły 11 500 000,00 zł, a wydatki 11 539 000,00 zł. Jako że nie było w owym czasie specjalnej uchwały o pokryciu niedoboru systemu – oceniono to jako istotny błąd.
Błąd 9: Zaplanowanie rezerwy kryzysowej poniżej limitu
Niewłaściwe tworzenie rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe jest jednym z istotniejszych i stosunkowo często pojawiających się naruszeń. Wyznacznikiem dla tworzenia tych rezerw jest art. 26 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 261; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 583). Z tego artykułu wynika m.in., że „finansowanie wykonywania zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego na poziomie gminnym, powiatowym i wojewódzkim planuje się w ramach budżetów odpowiednio gmin, powiatów i samorządów województw”. Ponadto wskazano, że „w budżecie JST tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5 proc. wydatków budżetu JST, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu”.
► Przykład rozstrzygnięcia: uchwała Kolegium RIO w Bydgoszczy z 26 stycznia 2022 r. (nr III/12/2022).
Kolegium izby ustaliło, że rada jednej z gmin w par. 5 pkt 2 uchwały zaplanowała rezerwę celową z przeznaczeniem na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w kwocie 48 410,00 zł. Ponadto w załączniku nr 2 do uchwały budżetowej (wydatki budżetu) w dziale 758 (różne rozliczenia), rozdział 75818 (rezerwy ogólne i celowe), par. 4810 (rezerwy) zaplanowano kwotę rezerw w wysokości 174 700,00 zł, w tym rezerwę ogólną w wysokości 126 290,00 zł oraz rezerwę celową z przeznaczeniem na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości 48 410,00 zł. Powyższa kwota ww. rezerwy celowej jest w ocenie RIO niezgodna z art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, zgodnie z którym rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego tworzy się w wysokości nie mniejszej niż 0,5 proc. wydatków budżetu, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu.
Jednocześnie wyliczono, że „z uchwały budżetowej rady gminy (…) na 2022 r. wynika, iż kwota wydatków ogółem (28 380 930,00 zł), pomniejszona o kwotę wydatków inwestycyjnych (7 696 120,00 zł), wydatków na wynagrodzenia i pochodne (10 733 763,03 zł) oraz wydatków na obsługę długu (25 000,00 zł) stanowi kwotę 9 926 046,97 zł. Ustalona w oparciu o powyższe dane wysokość rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe powinna wynosić nie mniej niż 49 630,23 zł. W związku z powyższym w par. 5 pkt 2 uchwały oraz w załączniku nr 2 do uchwały budżetowej (wydatki budżetu) w dziale 758, rozdział 75818, par. 4810 należy dokonać zwiększenia kwoty wydatków budżetu w zakresie ww. rezerwy celowej”.
Błąd 10: Upoważnienie do zaciągania zobowiązań dla organu wykonawczego JST bez określenia limitu
Zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 6a u.f.p. uchwała budżetowa określa limit zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p., innych niż określone w pkt 6. Chodzi o inne zobowiązania niż kredyty, pożyczki i emisja papierów wartościowych. W art. 91 ust. 1 u.f.p. postanowiono zaś, że suma zaciągniętych kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwot określonych w uchwale budżetowej JST. Ustalenie ww. limitu powinno być uprzednie w stosunku do udzielonego upoważnienia dla organu wykonawczego JST. Samo upoważnienie nie może być więc skuteczne bez wspomnianego limitu.
► Przykład rozstrzygnięcia: uchwała Kolegium RIO w Białymstoku z 12 stycznia 2022 r. (nr 1/14/2022).
RIO stwierdziła, że rada powiatu „w par. 11 pkt 6 uchwały wprowadziła upoważnienie dla zarządu do przekazania uprawnień jednostkom organizacyjnym do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania powiatu i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy, w tym także umów, z których wynikają zobowiązania zaliczane do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p.”. Kolegium izby podniosło, że tak określone przez radę upoważnienie powinno być poprzedzone ustaleniem w uchwale budżetowej odrębnego limitu do zaciągania tego typu zobowiązań. Przypomniano, że: „Brak określenia przez organ stanowiący w uchwale budżetowej limitu innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy, przy jednoczesnym wprowadzeniu upoważnienia dla organu wykonawczego o treści wskazanej powyżej, w istotny sposób narusza dyspozycję zawartą w art. 212 ust. 1 pkt 6a w zw. z art. 91 ust. 1 u.f.p. Z przepisów tych wynika, że JST może zaciągać zobowiązania dłużne do wysokości limitów, które powinny być określone w uchwale budżetowej”. ©℗