Regionalne izby obrachunkowe lawinowo uchylają akty prawne ustalające pobór podatków i opłat lokalnych w formie inkasa. Powód? W głosowaniu brali udział radni, którzy mieli w nim interes prawny. To niedozwolone, także w innych sprawach.
Jak tłumaczyła niedawno szczecińska RIO (uchwała z 8 czerwca 2022 r., nr 0/62/2022), „pobór podatków i opłat w drodze inkasa wiąże się z ekwiwalentnością”. Oznacza to, że inkasent w drodze nałożonych na niego obowiązków pobiera podatki oraz należności wskazane przez organ stanowiący i dokonuje ich wpłaty na rzecz organu podatkowego, a ten wypłaca mu z tytułu wykonanych czynności wynagrodzenie. „A zatem w sytuacji udziału w głosowaniu radnego nad swoją kandydaturą na stanowisko inkasenta interes prawny niewątpliwie zachodzi” – podkreśliła RIO i uchyliła zapisy uchwały w sprawie pobierania opłaty targowej, które dotyczyły wyznaczenia inkasentów będących radnymi w tej gminie. Ci radni naruszyli zatem art. 25a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1079; dalej: u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.
Podobne rozstrzygnięcie wydała poznańska RIO (uchwała z 18 maja 2022 r., nr 4/699/2022). Izba uchyliła przepisy lokalne dotyczące poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w formie inkasa. Okazało się bowiem, że inkasentami zostali wyznaczeni radni głosujący za uchwałą. Poznańska RIO wskazała, że radny, którego interesu dotyczy uchwała, może wpływać na jej treść nie tylko przez głosowanie, lecz także w wyniku podejmowania działań typu lobbystycznego. Jeżeli zatem radny ma zostać inkasentem pobierającym z tego tytułu wynagrodzenie, to podlega wyłączeniu od głosowania nad uchwałą w tym przedmiocie. W konsekwencji – zdaniem RIO – uchwała podjęta z udziałem w głosowaniu radnego ustanowionego inkasentem jest nieważna (tak też RIO w Poznaniu w uchwałach: z 20 kwietnia 2022 r., nr 12/611/2022, z 6 kwietnia 2022 r., nr 11/523/2022, z 9 marca 2022 r., nr 9/397/2022, z 2 lutego 2022 r., nr 5/174/2022).
Stanowisko NSA
Wydane przez RIO rozstrzygnięcia są, jak się wydaje, pokłosiem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2021 r. (sygn. akt III FSK 3940/21). Wydane orzeczenie dotyczyło legalności podjęcia uchwały o poborze określonych podatków w drodze inkasa, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso oraz wyznaczenia inkasenta w postaci radnego, który jednocześnie głosował nad uchwałą. NSA nie zgodził się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że „udział w głosowaniu nad uchwałą radnego W.K. i jego głos «za» podjęciem tej uchwały jest nieistotnym naruszeniem prawa, gdyż jego udział nie miał wpływu na jej podjęcie. «Za» głosowało bowiem, jak wynika z protokołu glosowania, 12 radnych z ogólnej liczby 15 członków rady, przy czym troje było nieobecnych. Stąd jeden głos radnego nie miał istotnego wpływu na wynik glosowania”. NSA uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jedocześnie wyjaśnił, że zasadą jest, iż udział radnego w tego typu uchwałach, tj. dotyczących jego interesu prawnego, jest wyłączony i narusza prawo. W ocenie NSA zawsze udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu z mocy art. 25a u.s.g. będzie stanowił istotne naruszenie prawa. Kwestii tej nie można oceniać w kontekście wyniku głosowania (badania liczby oddanych głosów: za, przeciw, wstrzymujących się).
NSA wyjaśnił też, jak należy rozumieć interes prawny, o którym mowa w art. 25a u.s.g. W wyroku z 13 maja 2022 r. (sygn. akt III OSK 1329/21) sąd ten wskazał, że można o nim mówić, gdy między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego radnego istnieje związek polegający na tym, że akt stosowania tej normy wyrażony w drodze uchwały będzie miał wpływ na sytuację tego radnego. Ponadto NSA wskazał, że art. 25a u.s.g. wyklucza z udziału w głosowaniu radnego niezależnie od tego, jak on głosuje.
Przykład 1
Wpływ na decyzję
Rada gminy głosowała w sprawie przekształcenia szkoły podstawowej w filię. W głosowaniu brała udział radna, która jednocześnie była nauczycielką w tej placówce. Kobieta, biorąc udział w podjęciu uchwały, naruszyła art. 25 u.s.g. Oznacza to, że uchwała istotnie naruszyła prawo, co powinno spowodować stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru. Przy czym dla uznania, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, nie ma znaczenia, czy udział radnej miał, czy nie miał decydującego wpływu na ostateczny wynik głosowania i podjęcie uchwały.
Omawiana regulacja stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 24 ust. 1 u.s.g., w myśl której radny jest obowiązany brać udział w pracach rady i komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany. Z założenia radny powinien bowiem aktywnie uczestniczyć w pracach rady i komisji, działać w interesie społeczności lokalnej, kierując się dobrem wspólnoty samorządowej, pozostawiając na uboczu działalności publicznej swój własny interes. Zakaz głosowania w sprawach dotyczących jego interesu prawnego dotyczy takich sytuacji, gdy radny ze względu na przedmiot i przede wszystkim skutki podejmowanej uchwały, będąc osobiście zainteresowany, nie będzie w stanie realizować podstawowej zasady kierowania się wyłącznie dobrem wspólnoty samorządowej. Jak wskazał NSA w wyroku z 17 marca 2021 r. (sygn. akt III OSK 60/21), ten przepis został wprowadzony po to, aby zapobiec konfliktowi interesów publicznego (wspólnoty samorządowej) i prywatnego (radnego). Przy ocenie art. 25a u.s.g. nie można pominąć celu wprowadzenia tej regulacji do ustawy dotyczącej ustroju samorządu terytorialnego, jakim jest zapobieganie działaniom korupcyjnym oraz unikanie podejmowania niedopuszczalnych działań lobbingowych (tak też NSA w wyroku z 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2099/16).
Niepotrzebna analiza
W orzecznictwie podkreśla się, że art. 25a u.s.g. zakazuje udziału w pracach rady i głosowaniu każdego radnego, którego interesu prawnego dotyczy głosowanie. Oznacza to, jak wspomniano, że nie ma potrzeby analizowania wyników głosowania i rozważania, czy udział radnego miał, czy też nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1023/21, i w Lublinie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 365/18). Z kolei, jak wyjaśnił WSA w Rzeszowie w wyroku z 21 grudnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 1280/21), zakaz z art. 25a u.s.g. obejmuje jedynie udział w głosowaniu, natomiast nie obejmuje innych form udziału w danej sprawie, takich jak dyskusja nad sprawą, dostarczanie argumentów na rzecz konkretnego stanowiska komisji. Orzeczenie to dotyczyło błędnego zapisu statutu gminy, zgodnie z którym radny nie mógł brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczyło ono jego interesu prawnego.
Na wiele ważnych kwestii zwrócił uwagę poznański WSA w wyroku 29 lipca 2021 r. (sygn. akt II SA/Po 265/21). Podał mianowicie, że w art. 25a u.s.g. chodzi o wykluczenie takich sytuacji, w których radny z jednej strony będzie występował jako podmiot niezależny w swej działalności od rady, czyli jako członek wspólnoty samorządowej, z drugiej natomiast jako członek rady. Przy czym w ocenie tych relacji nie wolno zapominać, że radni są zarówno mieszkańcami gminy, jak i członkami wspólnoty samorządowej, której dotyczą uchwalane przez nich uchwały. W konsekwencji samo to, że radny jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy uchwała, nie świadczy jeszcze o „zaktualizowaniu się” wobec niego zakazu z art. 25a u.s.g. Zdaniem poznańskiego WSA, gdyby tak przyjąć, to pod znakiem zapytania stawałaby możliwość uchwalenia przez radnych wielu uchwał dotyczących ich jako członków wspólnoty samorządowej czy też ich własności, np. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak również wielu uchwał zawierających przepisy gminne, czyli normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym określające zachowania (nakazy, zakazy) pewnej grupy adresatów. Te bowiem z założenia w równym stopniu powinny dotyczyć wszystkich, w tym radnych.
Z orzecznictwa
• Radna, będąca pracownikiem spółki ze 100-proc. udziałem gminy, mogła głosować nad uchwałą w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdyż przedmiotem działalności tejże spółki nie są opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – jej głównym zadaniem jest prowadzenie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych.
Wyrok WSA w Gliwicach z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 876/21
• Jeżeli radny będący członkiem Ochotniczej Straży Pożarnej brał udział w głosowaniu nad uchwałą ustalającą zasady przyznawania ekwiwalentu pieniężnego dla członków OSP, to uchwała, która zapadła z jego udziałem, jest nieważna.
Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody świętokrzyskiego z 22 czerwca 2021 r., nr PNK.I.4130.16.5.2021
• Radny nie powinien głosować w sprawie wyznaczenia go na przewodniczącego rady. Głosowanie to dotyczy interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym.
Wyrok WSA we Wrocławiu z 2 września 2020 r., nr III SA/Wr 4/20
• Radny, będący pracownikiem instytucji kultury, powinien wyłączyć się z głosowania w sprawie uchwały o zwiększeniu dotacji podmiotowej dla tej instytucji.
Uchwała RIO w Kielcach z 2 czerwca 2020 r., nr 12/2020
• Radny, który bierze udział w głosowaniu w sprawie wyrażenia zgody pracodawcy na rozwiązanie z nim umowy, narusza art. 25a u.s.g.
Wyrok WSA w Rzeszowie z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 916/19
• Gdy przedmiotem uchwały intencyjnej jest przekształcenie szkoły, to w głosowaniu za jej przyjęciem nie może brać udziału radna, będąca jednocześnie nauczycielem tej placówki.
Wyrok WSA w Lublinie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 365/18
Bez automatyzmu
Poznański WSA stwierdził, że perspektywa oceny zmienia się w przypadku takiej uchwały jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tu charakter norm nie jest jednoznaczny. Uchwalane przepisy z racji tego, że dotyczą konkretnych nieruchomości i regulują sposób ich zagospodarowania, przyznają korzyści i nakładają obowiązki na ich właścicieli. Według poznańskiego WSA w takiej sytuacji rzeczywiście nie sposób wykluczyć zastosowania art. 25a u.s.g. w odniesieniu do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tym że zazwyczaj konflikt interesów głosującego jako radnego i właściciela nieruchomości ujawni się na tle regulacji odnoszących się do nieruchomości stanowiących własność radnego, a nie unormowań dotyczących pozostałych terenów, chyba że głosujący radny zyskuje korzystniejsze regulacje kosztem innych (np. przewidziana planem droga przebiega przez działki innych z wyłączeniem działki radnego itp.).
Wszystko to dowodzi, że sytuacje, w których znajduje zastosowanie art. 25a u.s.g., nie poddają się uogólnieniu, lecz muszą być oceniane indywidualnie w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji prawnej radnego powstałej w następstwie jej uchwalenia. Przy tym poznański WSA wyjaśnił, że można przyjąć, iż w sytuacji, gdy w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dochodzi ani do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania, ani do polepszenia dotychczasowych rozwiązań obowiązujących dla nieruchomości radnego kosztem rozwiązań uchwalonych dla innych właścicieli, to zakaz głosowania, o którym mowa w art. 25a u.s.g., nie ma podstaw. W stosowaniu tego przepisu nie może być automatyzmu, bez trudu można bowiem określić sytuacje, w których ten zakaz nawet przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującym nieruchomość radnego nie znajdzie uzasadnienia (wyrok NSA z 3 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1667/18).
Przykład 2
Skutki zmiany planu miejscowego
Rada gminy przyjęła uchwałę o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Akt ten zaskarżyła jedna z mieszkanek. Zarzuciła ona, że w głosowaniu brał udział radny, którego nieruchomość objęta była uchwałą. Wskazała także, że akt ten odnosi się do działki rodziców radnego. Okazało się, że zarzuty były bezpodstawne. Radnemu nie można było zarzucić naruszenia art. 25a u.s.g. Ustalono, że na terenie objętym planem znajduje się nieruchomość należąca do rodziców radnego, na której prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci sklepu spożywczo-przemysłowego przez żonę tego radnego. Przy uchwalaniu planu nie doszło do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania tej działki ani do polepszenia dotychczasowych rozwiązań obowiązujących dla nieruchomości rodziców radnego kosztem rozwiązań uchwalonych dla innych właścicieli. Ani radny, ani jego rodzina dzięki uchwaleniu planu nie uzyskali więc żadnej korzyści mogącej polegać na zmianie przeznaczenia terenu na bardziej korzystne.
Na temat skutków naruszenia art. 25a u.s.g. w przypadku głosowania w sprawie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wypowiedział się NSA w wyroku z 23 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 2099/16). Zdaniem sądu naruszenie wynikającego z art. 25a u.s.g. zakazu głosowania przez radnego w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być oceniane z punktu widzenia naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej: u.p.z.p.) w art. 28 ust. 1 stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (także studium), istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a nadto naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. NSA podkreślił, że ta regulacja ma charakter szczególny w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. Stwierdzenie więc, że radny brał udział w głosowaniu w takiej sprawie, mimo że jego wynik dotyczył jego interesu prawnego, a zatem z naruszeniem zakazu wynikającego z art. 25a u.s.g., stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego lub jego zmiany. W takiej sytuacji dla ważności uchwały rozstrzygające znaczenie ma kwestia, czy głosowanie przez radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym (kwalifikowanym) naruszeniem trybu sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkującym nieważnością uchwały w całości.
