Czy wójt gminy może zmienić zarządzeniem uchwałę budżetową, aby przesunąć środki z działu 900 do działu 926 klasyfikacji budżetowej? Chodzi o ok. 100 tys. zł na zakup placu zabaw dla dzieci. W wakacje sesje rady gminy są rzadko, więc wójt nie chce czekać kilku tygodni na zmianę budżetu przez radę gminy. Ponadto wójt dysponuje upoważnieniem do zaciągania zobowiązań od rady gminy.
Kwestie związane z zaciąganiem zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego powinny być zasadniczo rozpatrywane z odwołaniem do stosownych regulacji ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). W pytaniu chodzi o zaciągnięcie zobowiązania, zapewne wskutek udzielenia zamówienia publicznego określonemu wykonawcy wybranemu w procedurze zamówień publicznych, do czego zresztą zobowiązuje jednostki sektora finansów publicznych art. 44 ust. 4 u.f.p. Jednak zanim dojdzie do zaciągnięcia takiego zobowiązania, w budżecie JST muszą zostać zabezpieczone środki na ten cel. Kompetencję w tym zakresie przedmiotowym posiadają – w zależności od charakteru zmian budżetowych – organ stanowiący lub organ wykonawczy danej jednostki.
Z upoważnieniem i bez niego
W praktyce znaczna część zmian jest dokonywana przez organ wykonawczy, który wówczas działa na podstawie specjalnego upoważnienia budżetowego, które może mieć różne źródła w u.f.p. I tak, są pewne kategorie spraw, w których organ wykonawczy posiada wspomniane upoważnienie z urzędu oraz inne kategorie spraw, do których może dopiero uzyskać upoważnienie od organu stanowiącego JST. Do pierwszej kategorii zaliczamy przypadki opisane w art. 257 u.f.p. Postanowiono w nim, że w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać modyfikacji w planie dochodów i wydatków budżetu JST polegających na zmianach planu:
1) dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych JST oraz innych jednostek sektora finansów publicznych;
2) dochodów JST wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw subwencji ogólnej;
3) wydatków JST w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
4) dochodów i wydatków JST związanych ze zwrotem dotacji otrzymanych z budżetu państwa lub od innych JST.
W ww. przypadkach organ wykonawczy może samodzielnie działać, bez potrzeby uzyskiwania upoważnienia od organu stanowiącego. Warto zauważyć, że tylko w jednym przypadku (pkt 3) ustawodawca odniósł się do zmian budżetowych w kontekście działu klasyfikacji budżetowej, z tym że pozwolił organowi wykonawczemu na zmiany w ramach tegoż działu, a nie pomiędzy jednym działem a innym działem, tak jak to było w sytuacji opisanej w pytaniu. Dział 900, o którym mowa w pytaniu, ma oznaczenie „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska”, natomiast dział 926 to „Kultura fizyczna”. Istotne jest to, że na podstawie ww. art. 257 u.f.p. organ wykonawczy nie może dokonać wspomnianego przesunięcia środków, pkt 4 umożliwia bowiem przesuwanie środków tylko w ramach konkretnego jednego działu, np. działu 900.
Na wskazanie radnych
Skoro organ wykonawczy nie ma możliwości działać na podstawie art. 257 u.f.p., warto zweryfikować jego możliwości decyzyjne w drugiej kategorii spraw, w których uzyskuje już upoważnienie do zmian w budżecie od organu stanowiącego. Punktem wyjścia jest, rzecz jasna, art. 258 u.f.p., gdzie postanowiono, że organ stanowiący JST może upoważnić zarząd do:
1) dokonywania innych zmian w planie wydatków niż określone w art. 257, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami;
2) przekazania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym JST;
3) przekazania uprawnień innym jednostkom organizacyjnym JST do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy;
4) dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków związanych z szeroko pojętymi środkami unijnymi.
Warto zwrócić uwagę na konstrukcję ww. przepisu, który również w jednym z punktów (pkt 1) nawiązuje do możliwości upoważnienia organu wykonawczego do przesunięć w budżecie środków (zmian w planie wydatków) z wyjątkiem dotyczącym działu klasyfikacji budżetowej. Zatem przy takiej konstrukcji przepisu organ stanowiący nawet nie ma prawnej możliwości udzielenia upoważnienia dla organu wykonawczego, bo ustawodawca nie dał mu takiej możliwości. Skoro tak, to nawet gdyby takie upoważnienie znalazło się w uchwale budżetowej, byłoby nielegalne i zapewne zakwestionowane przez regionalną izbę obrachunkową.
Z praktyki RIO
Na kanwie ww. przepisów szczególnie pomocne może się okazać stanowisko zawarte w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 8 czerwca 2022 r. (nr 42/2022). W podanej uchwale organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia burmistrza w sprawie zmiany budżetu gminy na rok 2022 w części obejmującej zmniejszenie planu wydatków w dziale 900 „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska” o kwotę 75 tys. zł i zwiększenie planu wydatków w dziale 926 „Kultura fizyczna” o kwotę 75 tys. wobec istotnego naruszenia art. 257 u.f.p. W argumentacji prawnej zwrócono uwagę na kilka kwestii. Po pierwsze wskazano, że upoważnienie z art. 258 ust. 1 pkt 1 u.f.p. może dotyczyć jedynie zmian w planie wydatków, jednak z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami. Po drugie podano, że przeniesienie zarządzeniem planowanych wydatków dokonane pomiędzy działami wykracza poza kompetencje organu wykonawczego wynikające z art. 257 pkt 1 u.f.p., a także nie mieści się w zakresie upoważnień, których organ stanowiący może udzielić organowi wykonawczemu na podstawie art. 258 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Po trzecie, zaakcentowano, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o finansach publicznych wyraźnie rozgraniczają zakres kompetencji przyznanych poszczególnym organom gminy, tj. radzie oraz wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organy te są obowiązane przestrzegać w poszczególnych sprawach swoich kompetencji, a wydanie aktu wykraczającego poza uprawnienia ustawowe jest sprzeczne z prawem.
Reasumując, w podanych uwarunkowaniach faktycznych wójt nie może dokonać przesunięć w wydatkach budżetu między działami, a rada gminy nie może nawet udzielić mu tego rodzaju upoważnienia. W tych okolicznościach w zasadzie tylko rada gminy może dokonać podanego przesunięcia budżetowego. Pewnym rozwiązaniem mogłoby być skorzystanie z art. 111 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który daje możliwość udzielenia upoważnienia dla wójta gminy do przeniesień wydatków między działami klasyfikacji budżetowej. Jednak ta możliwość istnieje tylko wówczas, gdy dany wydatek ma związek z pomocą dla obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, co może być dyskusyjne w kontekście podanego zadania – trzeba by wykazać, że jest to forma pomocy i np. wpisuje się w uchwałę rady gminy o zakresie pomocy z art. 12 ust. 5 ww. ustawy.
Podstawa prawna
art. 44, art. 257, art. 258 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1283)
art. 111 pkt 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 682; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1383)
