Tyle jest samorządu w samorządach terytorialnych, ile jest samodzielności w kształtowaniu przez nie źródeł ich dochodów. Problem polega na tym, że mają tu ograniczoną swobodę, obejmującą w istocie podatki lokalne i sprowadzającą się do ustalania ich wysokości w granicach wskazywanych przez ministra finansów. To uniemożliwia im realizowanie na wysokim poziomie zadań oczekiwanych przez mieszkańców.
Dr Kazimierz Bandarzewski, Katedra Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego / Dziennik Gazeta Prawna
Obecny model finansowania samorządu jest coraz bardziej niewydolny i wymaga poważnej rewizji oraz dokładnego zdefiniowania jego wad. Dopiero na tej podstawie można szukać przyszłych systemowych rozwiązań.
Obowiązujący system sprawia, że paradoksalnie samorządy wolą otrzymywać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej niż zadania własne. W pierwszym przypadku środki na ich wykonanie w pełni zabezpiecza budżet państwa i gdyby w trakcie roku ich zabrakło, samorząd może przed sądem cywilnym uzyskać je od Skarbu Państwa. Tej gwarancji pełnego pokrycia kosztów nie ma w przypadku zadań własnych, wobec których konstytucja zapewnia jedynie adekwatność źródeł ich finansowania, a nie jego całkowitość. Należałoby rozważyć trafność tej zasady. W jej efekcie samorządy niemal co roku muszą szukać dodatkowych pieniędzy na zadania własne. To stawia je przed wyborem: zadłużać się, czy też ograniczać zakres usług lub jakość ich wykonywania.
Nie można też zapominać, że samorząd ma obowiązek realizować nie tylko zadania sztywno nałożone przez ustawodawcę, jak prowadzenie szkół czy wypłata zasiłków socjalnych. Powinien także wykonywać inwestycje, które podniosą standard życia mieszkańców danej wspólnoty, a więc budować drogi lokalne, sieci kanalizacyjne, budynki komunalne, obiekty sportowe, przedszkola i żłobki. Skąd czerpać na to środki, skoro dochody własne często są konsumowane na wykonywanie obligatoryjnych zadań? Nawet fundusze unijne mogą tylko w ograniczonym zakresie poprawić ten stan. Zdarza się bowiem, że gminy nie mają środków na wkład własny niezbędny do złożenia wniosku o wsparcie z UE.
Samorządy powinny zyskać też realny wpływ na kształtowanie wysokości subwencji rządowych na realizację ich zadań. Obecnie go nie mają, choć z tego źródła zasadniczo pochodzi większość środków, jakimi dysponują. Uprawnienia komisji wspólnej rządu i samorządu terytorialnego są tu niewystarczające. Należałoby się zastanowić nad wzmocnieniem roli samorządów np. w procedurze konstruowania budżetu państwa.
Ponownej oceny wymaga też istniejący podział źródeł finansowania na podatki lokalne, udział w podatkach dochodowych i subwencje budżetowe. Zasadniczo jest on prawidłowy, ale co mają zrobić gminy typowo rolnicze, gdzie PIT uiszczany przez mieszkańców jest minimalny, a wpływy z danin lokalnych ograniczają się do podatku rolnego?
Takie gminy otrzymują środki z tytułu części równoważącej subwencji ogólnej, czyli janosikowego. Przyjęta tu swoista filozofia finansowania sprowadzająca się do tego, że bogatsze jednostki samorządu wpłacają określone kwoty, które rząd dzieli między biedniejsze, nie spotyka się z powszechną akceptacją. Budżet państwa nie jest w ten proceder angażowany, a minister finansów pełni funkcję redystrybutora tych środków. Tym samym bogatsze gminy są obciążane odpowiedzialnością za to, że w biedniejszych brakuje środków na wykonywanie zadań. Nikt jednak nie zastanawia się nad tym, że np. w dużych miastach także skala zadań publicznych do wykonania jest o wiele większa niż w mniejszych i na to wszystko potrzebne są pieniądze. Niektóre bogatsze jednostki muszą zaciągać kredyty, by wpłacić janosikowe. Skoro to nie samorząd kształtuje źródła finansowania zadań, ale ustawodawca wespół z administracją rządową, to przerzucenie odpowiedzialności za brak środków w biedniejszych jednostkach na zamożniejsze, a nie na budżet państwa, wydaje się wątpliwe.
System wzajemnego finansowania się jednostek samorządu wymaga zmiany – albo poprzez zerwanie z brakiem angażowania budżetu państwa w dodatkową pomoc biedniejszym jednostkom, albo poprzez wyraźne powiązanie kwoty janosikowego z wysokością np. dochodów własnych samorządów.
Na poważne potraktowanie zasługuje też pomysł wprowadzenia lokalnego (komunalnego) podatku dochodowego. Trzeba jednak wyraźnie założyć, że nie może się on sprowadzać do zwiększenia samej stawki takiego PIT płaconej przez podatników. Oznaczałoby to uszczuplenie dochodów budżetu państwa, uproszczenie procedury przekazywania środków z tych podatków na rzecz samorządów, ale dodatkowo zwiększałoby dysproporcje między jednostkami (duże miasta – gminy wiejskie).
Należałoby poszukać dodatkowych rozwiązań w zakresie finansowania zadań inwestycyjnych, chociażby przez umożliwienie większego zaangażowania społeczności lokalnych. Samorządy powinny otrzymać wyraźną pomoc w przypadku, gdy w realizację takich przedsięwzięć angażują się mieszkańcy. Przykładem godnym naśladowania może być fundusz sołecki, którego konstrukcję należałoby poszerzyć także na inne samorządy niż tylko gminy z sołectwami. Takie zaangażowanie wymaga także zmian w zakresie inicjatywy lokalnej, której konstrukcja prawna jest ułomna i nie zawiera żadnych zachęt dla mieszkańców i lokalnych władz.
Samorządy nie są tylko swoistym szyldem wykonywania administracji. Jak stanowią ustawy, są to wspólnoty mieszkańców, których głos powinien mieć realne znaczenie w określaniu jakości wykonywanych zadań. Także i system ich finansowania musi więc być w większej mierze ukierunkowany na ludzi żyjących na danym terenie.