Rozstrzygają one spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i instytucjami rządowymi. Sprawdzają też zgodność z prawem aktów prawa uchwalanych przez organy stanowiące gmin, powiatów i województw - kwestię wyjaśnia Aneta Fornalik, adwokat MPA, Sowisło Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych S.K.A.

Zgodnie z art. 1 prawa o ustroju sądów powszechnych (dalej: p.u.s.a), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola sądów administracyjnych nad działalnością JST sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. To bardzo ważny przepis dla określenia kryteriów, których spełnienie mają badać wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sad Administracyjny. Kluczowa i zasadnicza jest zgodność badanego aktu prawnego (czyli uchwały JST) z prawem. Sądy administracyjne nie badają np. celowości rozstrzygnięcia czy zgodności z polityką rządu lub samorządu. Przesłanką do zbadania sprawy nie jest także kwestia uwzględnienia interesu społecznego czy interesu indywidualnego, choć te aspekty mają także ważne znaczenie przy ocenie aktu prawnego jako zgodnego m.in. z konstytucją. Przywołane kryterium badania można łatwo prześledzić na gruncie spraw, w których organy administracji mają możliwość wydania decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego, co w szczególności ma miejsce w odniesieniu do spraw z zakresu pomocy społecznej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej, byłaby bowiem sprzeczna z art. 1 par. 2 p.u.s.a. (zob. wyrok NSA z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1242/20). Uznaniowość nie dotyczy uchwał organów JST – kontrola tych aktów jest kontrolą dość restrykcyjną, zmierzającą do ustalenia, czy zakres badanej uchwały jest dopuszczalny przez powszechnie obowiązujące przepisy i czy jest z nimi zgodny.
Zakres kontroli
W ustawie procesowej, tj. w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a), w art. 3 par. 2 pkt 5 i 6 wskazano, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na:
a) akty prawa miejscowego organów JST i akty JST oraz ich związków,
b) inne akty niż określone w lit. a, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Kontroli sądowej podlegają wszystkie uchwały podejmowane przez JST. Nie oznacza to jednak, że każdy może uchwałę zaskarżyć. [ramka 1]

Ramka 1

Bez kryteriów różnicujących ©℗
O zakresie kontroli uchwał wypowiedział się NSA m.in. w postanowieniu z 2 lipca 2021 r. (sygn. akt III OSK 3682/21). Pogląd ten jest o tyle istotny, że został wyrażony na tle głośnych medialnie spraw dotyczących uchwał „o ideologii LGBT”. Jak czytamy w uzasadnieniu tego postanowienia: „Zgodnie z art. 184 zdanie 2 konstytucji kontrola działalności administracji obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stylizacja normatywna tego unormowania prowadzi do wniosku, że ustrojodawca nakazał objąć zakresem kontroli sądowoadministracyjnej wszystkie uchwały organów samorządu terytorialnego, nie wprowadzając kryteriów różnicujących uchwały na te, które takiej kontroli podlegają, i te, które pozostają poza nią. Z uwagi na to, że samorząd terytorialny jest powołany do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w formach właściwych dla tej administracji, wszelkie akty stanowione przez organy samorządu należy kwalifikować jako akty z zakresu administracji publicznej, co oznacza, że każdy taki akt podlega kontroli sądowoadministracyjnej”.
W przywołanym orzeczeniu NSA wskazał, że uchwała w przedmiocie przyjęcia rezolucji w sprawie powstrzymania „ideologii LGBT” przez wspólnotę samorządową jest aktem organu JST (rady powiatu) podejmowaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Akty tego rodzaju podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 par. 2 pkt 6 p.p.s.a.

Ramka 2

Najnowsze orzecznictwo – wyrok WSA w Krakowie z 6 czerwca 2022 r. (sygn. akt III SA/Kr 188/22) ©℗
Sprawa dotyczyła skargi prokuratura na uchwałę w sprawie statutu sołectwa. WSA dostrzegł wiele istotnych uchybień, co zdecydowało o konieczności wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. Gmina pominęła bowiem procedurę obligatoryjnej konsultacji społecznej projektów uchwał. Orzeczeniu o stwierdzeniu nieważności uchwały nie stanęło na przeszkodzie to, że wcześniej rada gmin uchyliła kwestionowaną uchwałę. Uchylenie przez organ stanowiący JST kontrolowanej przez sąd uchwały nie jest bowiem podstawą umorzenia postępowania. WSA nadal może orzec o nieważności uchwały czy jej wydaniu z naruszeniem prawa.
Z uzasadnienia przywołanego wyroku wynikają m.in. poniższe wnioski:
1. Podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego prawnoustrojowy, materialnoprawny lub prawnoprocesowy charakter. Akt organu JST jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją RP oraz z ustawami.
2. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
3. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego ‒ przez wadliwą ich wykładnię ‒ oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
4. W sprawie nie zachodzi żadna przesłanka umorzenia postępowania sądowego, ponieważ postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. Fakt uchylenia zaskarżonej uchwały po dacie wniesienia skargi nie pozbawia sądu możliwości oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały. Utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie części jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem od zaraz). Natomiast stwierdzenie nieważności konkretnego przepisu uchwały wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (czyli de facto wstecz). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie został podjęty (uchwalony). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego przepisu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych pierwszej instancji (WSA) prezentowane są często stanowiska odmienne – właśnie na gruncie spraw dotyczących oceny legalności uchwał dotyczących LGBT. I tak np. w postanowieniu WSA w Lublinie z 17 lutego 2021 r. (sygn. akt III SA/Lu 240/20 – orzeczenie nieprawomocne według danych z CBOSA – red.) wskazano, że uchwała organu JST o treści zawierającej deklarację o charakterze ideowym i światopoglądowym, zgodną z poglądami większości radnych, dopóty nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, dopóki nie dotyczy prezentowania ideologii, która nie jest zakazana przez prawo i nie ingeruje swoją treścią w sferę publicznoprawną, kierując do innych podmiotów nakaz wiążącego postępowania, lub dopóki nie nakłada na obywateli obowiązków, nie nadaje uprawnień czy też w jakikolwiek inny sposób nie kształtuje ich sytuacji prawnej.
Podobne stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w postanowieniu z 8 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 27/20), który przyjął – w kontekście orzecznictwa NSA raczej niesłuszne stanowisko – że akty niewładcze organów JST nie mieszczą się w kategorii aktów z art. 3 par. 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Sąd ten wskazał, że tylko akty i czynności zawierające element władztwa administracyjnego mieszczą się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Uchwała w sprawie powstrzymania „ideologii LGBT” stanowi akt o charakterze niewładczym.
Szczególną podkategorię uchwał organów stanowiących JST stanowią uchwały okolicznościowe i problemowe. Uchwały okolicznościowe służą do symbolicznego upamiętnienia zasłużonych dla państwa lub regionu osób albo uczczenia ważnych wydarzeń historycznych w dziejach narodu lub społeczności lokalnej. Z kolei celem uchwał problemowych, podejmowanych najczęściej na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), jest zakomunikowanie stanowiska organu kolegialnego w sprawach związanych z bieżącą działalnością oraz ogólnospołecznych i stanowiących przedmiot szerszego dyskursu publicznego. Rola takiej uchwały sprowadza się do upublicznienia poglądów rady na temat danego zjawiska czy problemu. Niewątpliwie uchwały zarówno problemowe, jak i okolicznościowe są niewładczą formą działania organu samorządu terytorialnego, nie są też aktami normatywnymi obowiązującymi powszechnie ani wewnętrznie, ani źródłem jakichkolwiek obowiązków prawnych.
Artykuł 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazujący, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, nie jest podstawą do swobodnego tworzenia zadań publicznych przez samorząd gminny
Wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2002 r., sygn. akt VIII SA/Wa 42/20
Legitymacja skargowa – interes prawny
Według art. 50 par. 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, rzecznik praw obywatelskich, rzecznik praw dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Tak zakreślony krąg legitymacji do wniesienia skargi rozszerzają przepisy ustaw materialnoprawnych, ale musi to wynikać wprost z takiej regulacji. W nauce prawa wskazuje się, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko do prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji swoich uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony sfery swoich praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem.
Przypomnijmy: uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, jeśli zawiera przynamniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowaną do podmiotów zewnętrznych wobec gminy, mającą charakter normatywny tzn. kreujący prawa lub obowiązki. Taki normatywny charakter ma wówczas, gdy określa sposób zachowania się adresatów poprzez wskazanie obejmujących ich nakazów, zakazów lub uprawnień. Akt ma charakter generalny, jeśli jest skierowany do jakiejś grupy: mieszkańców, obywateli, podatników, a nie do konkretnego adresata. Definiuje on adresatów poprzez wskazanie ich cech relewantnych z punktu widzenia danej regulacji, a nie poprzez ścisłe określenie ich z nazwy. Natomiast charakter abstrakcyjny ma wówczas, gdy dotyczy sytuacji powtarzalnych i nie konsumuje się poprzez jednorazowe działanie lub zaniechanie (wyrok WSA w Gliwicach z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 715/20).
Tak więc w odniesieniu do możliwości uruchomienia sądowej kontroli uchwał JST w odniesieniu do indywidualnej legitymacji skargowej należy mieć na uwadze, czy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Takie bowiem akty są źródłem praw i obowiązków dla jednostki. Dziś zdecydowana większość uchwał skarżonych indywidualnie to miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący – prokurator
W zakresie zaskarżania uchwał JST szczególna rola przypada prokuratorowi. Jego legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 920/19).
Artykuł 70 prawa o prokuraturze przez użyte w nim określenie „prokurator zwraca się do organu” oraz dalsze określenie „prokurator może także wystąpić (...) do sądu administracyjnego” wskazuje na konieczność rozważnego i racjonalnego korzystania z przewidzianych w nim środków prawnych, w szczególności gdy kontrolowany akt organu samorządu terytorialnego obowiązuje już wiele (kilkanaście) lat, a mieszkańcy pozostają w przeświadczeniu jego legalności, nie został zakwestionowany przez organ nadzoru, organ przystąpił zaś do opracowania nowego aktu, który ma zastąpić dotychczasowy. W takiej sytuacji prokurator nie powinien korzystać z najdalej idącego środka zaskarżania, tj. skargi sądowoadministracyjnej o stwierdzenie nieważności całego dotychczasowego aktu, lecz rozważyć kontrolę legalności będącego w procedowaniu nowego aktu, który ma zastąpić ten skarżony do sądu, w celu zapobieżenia ponowienia błędów w procedowanym akcie (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 28 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 658/21).
Rola organu nadzoru
Oczywiste jest, że do obrotu prawnego nie powinny wchodzić uchwały wadliwe prawnie. Szczególna rola w tym względzie przypada organom nadzoru nad JST, tj. m.in. wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym w zakresie spraw finansowych. Jak stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Po upływie wskazanego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy – jedyną droga jest zaskarżenie uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego. Co istotne, także organ nadzoru ma możliwość skierowania sprawy do WSA – i tak się w praktyce dzieje, gdy czas postępowania nadzorczego względem uchwały okazał się niewystarczający.
Artykuł 93 ust. 1 u.s.g. nie wprowadza dla organu nadzoru żadnych formalnych ograniczeń dotyczących wniesienia skargi do sądu administracyjnego, z wyjątkiem warunku upływu 30-dniowego terminu, w którym organ może samodzielnie wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego. Dorozumianym elementem wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. jest bowiem pozostawanie uchwały organu gminy w obrocie oraz trwająca stale, w przekonaniu organu nadzoru, jej sprzeczność z prawem (wyrok WSA w Poznaniu z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 339/21).
Terminy
Jeżeli chodzi o termin złożenia skargi do WSA na uchwałę, to w tym przypadku skargę można wnieść w każdym czasie (art. 53a par 2 p.p.s.a.). Istotne ograniczenia czasowe dotyczą jednakże sposobu (treści) orzekania o uchwałach przez organ nadzoru czy też właśnie przez WSA i NSA. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W takim przypadku, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (art. 90 ust. 2 u.s.g.). Analogiczne uregulowania prawne dotyczące ważności uchwał znajdują się w ustawie o samorządzie powiatowym i w ustawie o samorządzie wojewódzkim.
wAŻNE Tylko istotne naruszenie prawa powoduje, że uchwała jest nieważna. Nieważność ta nie następuje z mocy prawa, ale orzeka o niej organ nadzoru albo sąd administracyjny.
Podstawa prawna
art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137)
art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 50 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 655)
art. 18 ust. 1, art. 90 ust. 1 i 2, art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1079)
art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. ‒ Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1247)