Jeśli radni podejmą w tej sprawie uchwałę, a mimo to wójt będzie pobierał wypłatę w dotychczasowym wymiarze, może dojść do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Trudno będzie jednak dojść, kto powinien ponieść za to konsekwencje
Radni jednej z gmin miejskich w województwie warmińsko-mazurskim uchwałą obniżyli pensję włodarzowi. Mimo to samorządowiec otrzymywał płacę w niezmienionej wysokości. Radni pytają, kto powinien za to ponieść konsekwencje. - Żeby w pełni odpowiedzieć na takie pytanie, należałoby poddać analizie bezpośrednio uchwały dotyczące wynagrodzenia wójta - mówi dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK w Toruniu. Oceniając sprawę teoretycznie, eksperci nie są zgodni co do tego, kto powinien ponieść odpowiedzialność za wypłatę włodarzowi nieobniżonej pensji. Jedni uważają, że na sankcje zasłużył przewodniczący rady, a drudzy, że osoby wykonujące czynności z zakresu prawa pracy, czyli albo sekretarz gminy, albo inna osoba wyznaczona do takich zadań przez włodarza. Być może nawet sam włodarz.
Niedookreślone reguły
- W ustawie z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 530; dalej: u.p.s.), wskazującej zasady wynagradzania pracowników samorządowych, nie uregulowano kwestii wypłaty wynagrodzenia niezgodnie z jej przepisami - zauważa Lilia Czepli, prawniczka z kancelarii Mackiewicz Radcowie Prawni. Nie reguluje też tego również ustawa z 26 czerwca 1974 r. ‒ Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320, ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 655; dalej: k.p.), której przepisy stosuje się do pracowników samorządowych w sprawach nieuregulowanych w u.p.s. Zdaniem Karoliny Rokickiej-Murszewskiej, jeśli rzeczywiście wypłacone wynagrodzenie było większe niż to wynikające z uchwały, to konsekwencje powinien ponieść przewodniczący rady miejskiej jako podmiot odpowiedzialny za jej wykonanie. Odmiennie uważa Mateusz Karciarz, prawnik z Kancelarii Radców Prawnych Jerzmanowski i Wspólnicy. W jego ocenie co do zasady za odpowiedzialnego w tej sytuacji należało by uznać pracownika, którego zadaniem było wykonanie uchwały rady, zgodnie z art. 8 ust. 2 u.p.s. - W praktyce nie należy jednak pomijać ewentualnej sytuacji, w której odpowiedzialna mogłaby być inna osoba, np. sam wójt nakazujący wypłatę wynagrodzenia w dotychczasowej wysokości - mówi prawnik. I przypomina, że zgodnie z art. 8 ust. 2 u.p.s. czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta osoba zastępująca lub sekretarz gminy.
Podstawy odpowiedzialności
Eksperci uważają, że w opisanej sytuacji może wchodzić w grę odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Według Lilii Czepli grozi ona osobie wypłacającej wynagrodzenie niezgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami oraz temu, kto to wynagrodzenie pobiera. - Odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych ponoszą m.in. osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet jednostki sektora finansów publicznych, a także kierownicy jednostek sektora finansów publicznych - tłumaczy prawniczka. I dodaje, że zarzut związany z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych nie może być skutecznie postawiony organowi stanowiącemu gminy ani poszczególnym radnym. - W art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 289; dalej: u.o.n.d.f.p.) wskazano na podstawy odpowiedzialności wójta (burmistrza, prezydenta miasta), natomiast w 4 ust. 1 pkt 2 u.o.n.d.f.p. na podstawy odpowiedzialności skarbnika. Przepis ten mówi, że za naruszenie dyscypliny finansów publicznych odpowiadają kierownicy oraz pracownicy jednostek sektora finansów publicznych lub inne osoby, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wykonywanie obowiązków w takiej jednostce. Zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych mógłby być postawiony włodarzowi, który powinien poddawać kontroli, czy wydatek związany z jego wynagrodzeniem zgodny jest z obowiązującymi w tym zakresie przepisami - twierdzi Lilia Czepli. I tłumaczy, że skarbnik, w ramach kontroli wstępnej, o której mowa w art. 54 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305), zobowiązany jest m.in. do kontroli legalności operacji gospodarczych. - Kwestia odpowiedzialności na tej podstawie musi jednak uwzględniać stan faktyczny danej sprawy - podkreśla prawniczka. - Organami właściwymi do oceny prawnej czynu w kontekście przesłanek odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych są komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych - wyjaśnia prawniczka. Tłumaczy, że katalog kar został wskazany w art. 31 u.o.n.d.f.p. i należą do niego: upomnienie, nagana, kara pieniężna, zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi.
Wydatek bez upoważnienia
Z kolei dr Karolina Rokicka-Murszewska wskazuje, że w myśl art. 11 ust. 1 u.o.n.d.f.p. naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. Przy czym nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych działanie lub zaniechanie określone w art. 5‒16, którego przedmiotem są środki finansowe w wysokości nieprzekraczającej jednorazowo, a w przypadku więcej niż jednego działania lub zaniechania - łącznie w roku budżetowym, kwoty minimalnej (art. 26 ust. 1 u.o.n.d.f.p.), przy czym kwota minimalna to kwota przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce w roku poprzednim.
Lilia Czepli wskazuje na jeszcze inny rodzaj odpowiedzialności. Zauważa, że art. 122 k.p. stanowi, że jeżeli pracownik umyślnie wyrządził szkodę, jest obowiązany do jej naprawienia. Dlatego należy rozważyć potencjalną odpowiedzialność karną samego włodarza albo podmiotu upoważnionego do wypłacania mu wynagrodzenia, gdyż zgodnie z art. 233 par. 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. ‒ Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1138) funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat trzech. - Nie powinno budzić większych wątpliwości, że doszło do przekroczenia uprawnienia i działania na szkodę interesu publicznego, ponieważ wypłacono publiczne pieniądze osobie, której się to nie należało - uważa prawniczka.
Odzyskanie należności
Kolejną wątpliwością w opisanej sytuacji jest to, czy gmina może odzyskać od włodarza niezasadnie wypłacone mu środki. ‒ Z punktu widzenia prawa pracy, jeśli zbyt duża kwota została wypłacona przez pomyłkę, to można ją odzyskać przez potrącenie z kolejnej pensji, ale wyłącznie za zgodą pracownika wyrażoną na piśmie - twierdzi Karolina Rokicka-Murszewska. W jej ocenie można także dochodzić zwrotu na drodze sądowej, ale tutaj sprawa jest bardziej skomplikowana, bo pracodawca musi udowodnić, że pracownik miał świadomość, iż otrzymane przez niego zawyżone wynagrodzenie jest nienależne. Wtóruje jej Lilia Czepli. Zdaniem prawniczki pracownik samorządowy wykorzystujący zajmowane stanowisko do wypłaty wynagrodzenia, które mu nie przysługiwało, jest zobowiązany do jego zwrotu na żądanie pracodawcy. Według niej podstawą prawną rozstrzygnięcia w tej sprawie będą przepisy ustawy z 23 kwietnia 1963 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2320; dalej: k.c.), które stosuje się odpowiednio do stosunku pracy w sprawach nieunormowanych przepisami prawa pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z zasadami prawa pracy (art. 300 k.p.). [opinia]
OPINIA EKSPERTA
Lilia Czepli prawnik z kancelarii Mackiewicz Radcowie Prawni
Zawyżone wynagrodzenia do zwrotu
Zgodnie z art. 405 k.c., kto bez podstawy prawnej uzyskał korzyść majątkową kosztem innej osoby, obowiązany jest do wydania korzyści w naturze, a gdyby to nie było możliwe, do zwrotu jej wartości. Nieprawidłowości w tym zakresie zostają ujawnione najczęściej dzięki kompleksowej kontroli gospodarki finansowej dokonanej przez regionalną izbę obrachunkową, która zobowiązana jest do regularnych kontroli jednostek samorządu terytorialnego. Często wypłacone bezpodstawnie wynagrodzenia zostają dobrowolnie przez pracowników zwracane do budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Zdarzają się jednak także sytuacje, że pracownik odmawia zwrotu nienależnie wypłaconego wynagrodzenia. Zgodnie z art. 409 i 410 k.c. w związku z art. 300 k.p. oraz linią orzecznictwa sądowego pracownik ma prawo uważać, że świadczenie wypłacane przez pracodawcę jest spełniane zasadnie i zgodnie z prawem, a obowiązek liczenia się ze zwrotem świadczenia ogranicza się do sytuacji, w których pracownik miał świadomość otrzymania nienależnego świadczenia. Urząd gminy jako pracodawca burmistrza może więc dochodzić zwrotu nienależnie pobranego wynagrodzenia w drodze powództwa cywilnego na podstawie przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu, ważne jednak, aby zostało wykazane, że burmistrz wiedział o tym, że świadczenie, które pobiera jest nienależne. Artykuł 409 k.c. stanowi bowiem, że obowiązek wydania korzyści lub zwrotu jej wartości wygasa, jeżeli ten, kto korzyść uzyskał, zużył ją lub utracił w taki sposób, że nie jest już wzbogacony, chyba że wyzbywając się korzyści lub używając ją, powinien był liczyć się z obowiązkiem zwrotu.