Legutko: Spadające nadwyżki budżetowe samorządów to zła wiadomość [WYWIAD]

- Coraz częściej zgłaszają się do nas wójtowie, burmistrzowie czy skarbnicy, którzy mówią: „Nie, nie osiągniemy w tym roku takich dochodów, płynności, czy nadwyżki, która by nam pozwoliła na obsługę zobowiązań” - mówi Mirosław Legutko, przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie.

“Zaczynamy się martwić” – powiedział pan na niedawnym Forum Skarbników, prezentując dane o finansach samorządów. Dlaczego?

Zazwyczaj przewidywania dotyczące wykonania np. budżetu gminy różnią się od rzeczywistego wykonania. Wynik z reguły jest lepszy niż to, co się prognozuje. Przykładowo w 2017 roku wykonanie samorządowych dochodów budżetowych wyszło fenomenalne, znacznie powyżej prognozy. Ale teraz sytuacja się zmienia. Coraz częściej zgłaszają się do nas wójtowie, burmistrzowie czy skarbnicy, którzy mówią: „Nie, nie osiągniemy w tym roku takich dochodów, płynności, czy nadwyżki, która by nam pozwoliła na obsługę zobowiązań”. W dużej mierze to efekt nachodzących na siebie zjawisk. Mamy wysoką inflację, wojnę na Ukrainie, a to będzie powodowało perturbacje gospodarcze. W normalnej sytuacji, jeśli przez ileś lat miał miejsce wzrost gospodarczy i wszystkie wskaźniki szły w górę, to z góry było wiadomo, że w jakimś momencie musi nastąpić wyhamowanie, a nawet spadki. Tak działa normalny cykl koniunkturalny. Ale czasy są dalekie od normalnych i przez to zaczynamy się niepokoić, czy nie nastąpi kumulacja negatywnych zjawisk. Przy czym oczywiście zawsze jest tak, że rząd mówi, że jest świetnie, a samorządy, że jest bardzo, bardzo źle.

No właśnie, dlaczego tym razem mielibyśmy się tym przejąć?

Gdy wskutek decyzji rządu zwiększano samorządom ich udziały w podatku dochodowym, a równolegle zmniejszano rządowe subwencje, samorządy na tym doskonale wyszły. Był okres prosperity i dochody z PIT rosły na tyle, że były wyższe niż prognozowało samo Ministerstwo Finansów. Teraz rząd, przy okazji reformy podatkowej generującej ubytki w dochodach własnych JST, wprowadził mechanizm wyrównujący, który jest krytykowany przez samorządy. A dzieje się to w czasach, gdy mamy wysoką inflację, wojnę za wschodnią granicą i wychodzenie gospodarki z pandemii. Wydaje się, że trochę za dużo tych zmian na raz. Jak to rzeczywiście będzie, szybko się przekonamy, bo do końca sierpnia powinniśmy mieć sprawozdania budżetowe samorządów za pierwsze półrocze. A to wiele powie o ich sytuacji.

Czym jest ta nadwyżka operacyjna w budżetach samorządów i dlaczego jest taka ważna?

W każdym budżecie – samorządowym, państwowym czy nawet domowym – decydująca jest różnica między dochodami bieżącymi i wydatkami bieżącymi, czyli nadwyżka. Jeżeli jest duża, możemy finansować inwestycje czy zdecydować się na spłatę kredytu. Jeśli nadwyżka spada do zera, to zaczyna się wegetacja. Gminy nie zainwestują środków, nie będzie prowadzona polityka rozwoju. A przecież w Polsce cały czas mamy olbrzymie potrzeby infrastrukturalne, jak drogi, szkoły, czy potrzeby rozwojowe, jak podnoszenie jakości edukacji.

Gdzie ta sytuacja jest najtrudniejsza i czym to grozi?

Największe spadki wykazują miasta na prawach powiatu. Zgodnie z wieloletnimi prognozami finansowymi, tam nadwyżka operacyjna z 10,6 mld zł w 2021 r. zmniejszy się do zaledwie 830 mln zł w tym roku. Z kolei gminy ze swoją nadwyżką spadną z zeszłorocznego poziomu ok. 16,5 mld zł do 1,4 mld zł w tym roku, a powiaty z 3,7 mld zł do 120 mln zł. W skrajnej sytuacji samorządy mogą mieć kłopoty ze spłatą długów. A nawet jeśli uda się wyjść na zero, to miasto w takiej sytuacji wegetuje, nie rozwija się. Natomiast nikt nie może sobie pozwolić, żeby zejść z nadwyżką do zera, bo każdy ma jakieś zobowiązania do spłaty. Niedługo pojawią się nowe środki unijne, do których samorządy muszą dołożyć w ramach wkładu własnego. Oczywiście mają możliwość tzw. rolowania kredytu, tzn. zaciągnąć nowy, żeby spłacić stary. Ale jeśli ta sytuacja się utrwali, to może być niepokojące.

Czy poziom zadłużenia samorządów jest pod kontrolą?

Wszyscy się pasjonują poziomem zadłużenia, ale tak naprawdę to rzecz wtórna. Ważniejsze jest, na ile jesteśmy w stanie to zadłużenie obsługiwać, czyli jaką mamy ową nadwyżkę operacyjną. Bo jeśli jakaś jednostka ma dług wynoszący nawet 130 proc. jej rocznych dochodów, a nadwyżkę operacyjną na poziomie 10 proc. dochodów, to ona ten dług jest w stanie spłacić w 13 lat. Z kolei gmina, która ma 30 proc. zadłużenia w stosunku do budżetu i nadwyżkę wynoszącą 1 proc., potrzebuje aż 30 lat, by ten dług spłacić. Kiedyś reguły dotyczące zadłużenia były proste. Obowiązywał próg zadłużenia – nie więcej jak 60 proc. rocznych dochodów i 15 proc. dochodów na spłatę tego długu w danym roku. Teraz obowiązuje indywidualny wskaźnik zadłużenia (IWZ), nie ma więc ustawowego progu, do którego wolno się legalnie zadłużać w samorządach.

Tyle że ten indywidualny wskaźnik zadłużenia co rusz jest rozszczelniany przez kolejne rządy. A to wprowadza się wyłączenia w związku z projektami unijnymi, a to przy inwestycjach w ramach Programu Inwestycji Strategicznych…

To zasadniczy problem. Kiedyś te wskaźniki dotyczące zadłużenia były czytelne i jasne. Zrezygnowano z tych limitów, a teraz wskaźnik legalności zadłużenia wyliczamy na podstawie nadwyżki operacyjnej. To taka próba powiązania go z faktyczną zdolnością kredytową jednostki. Jest z tym wiele problemów, bo to się wylicza historycznie (pod uwagę bierze się średnią z poprzedzających 7 lat - red.), w dodatku – jak pan zauważył – do wskaźnika wprowadzono szereg wyjątków. To już dawno straciło sens.

Czy zatem grozi nam stagnacja w samorządach, potem fala programów naprawczych wymuszonych przez RIO, a z czasem przejmowanie sterów w gminach przez rządowych „komisarzy”?

Obawiam się fali programów naprawczych. Jesteśmy cały czas w kontakcie z Ministerstwem Finansów i będziemy sygnalizowali, jeśli sytuacja stanie się gorsza. Wówczas jakieś zmiany trzeba będzie wprowadzić.

Jakie?

Należy się zastanowić nad nowymi źródłami dochodów JST albo zmianami w tych dotychczasowych. To nieracjonalne, że właściciel mieszkania w centrum Warszawy płaci tyle podatku od nieruchomości, ile wydaje na jeden lunch. Ale to i tak ratunek na krótką metę. Po stronie wydatków należałoby się zastanowić nad ich racjonalizacją, może zmienić sposób finansowania samorządów i realizacji przez nie zadań.

Ilu samorządów może dotyczyć konieczność przyjęcia planów naprawczych?

Trudno powiedzieć, bo dysponuję tylko uśrednionymi danymi. Zresztą plan naprawczy, wymuszający drastyczne cięcia w samorządzie, to kolejny etap, bo już sam spadek nadwyżki operacyjnej może oznaczać stagnację. Dlatego dane o spadających nadwyżkach w samorządach to zła wiadomość także z uwagi na to, że za chwilę zaczną do nas płynąć pieniądze z Krajowego Planu Odbudowy. W ich wydawanie trzeba będzie samorządy zaangażować. Samorząd jest tą częścią państwa, która jest najbliżej obywatela, i ona w największym stopniu realizuje jego potrzeby.

Mam wrażenie, że patrzymy na te same dane finansowe i wyciągamy skrajnie różne wnioski. Rząd mówi, że jest super, samorządy, że fatalnie...

To prawda, nigdy nie było tak dużo pieniędzy w samorządzie. Ale w dużej mierze te pieniądze są przekazywane do samorządów na wydatki inwestycyjne. Samorządy faktycznie otrzymują bardzo duże środki, natomiast nas niepokoi ten wycinek który dotyczy wydatków bieżacych.

Rząd podaje, że po I kwartale br. nadwyżka operacyjna samorządów wyniosła 16 mld zł. Ich dochody z PIT wzrosły rok do roku o 5 proc., a z CIT – o 36 proc. To odpowiednio o 700 mln zł i 1 mld zł więcej niż w I kwartale zeszłego roku.

Nadwyżka operacyjna JST za pierwsze 3 miesiące zazwyczaj się pojawia, to naturalne. Pierwsze miesiące w roku są zawsze korzystne, bo część podatników płaci cały podatek od nieruchomości z góry, zamiast rozkładać na kilka rat. Wtedy w jednej chwili pojawia się więc całoroczny dochód, a wydatki, np. na remonty, ponoszone są w drugim półroczu. W tej dyskusji na linii rząd-samorząd, lokalne władze niepokoją się malejącą nadwyżką, która wynikam.in. ze wzrostu cen mediów, presji płacowej, obsługi kredytów, z kolei rząd mówi prawdę, że daje dużo pieniędzy. I może ten sposób finansowania samorządów docelowo będzie inny? Można sobie wyobrazić, że samorządy nie wypracują dużych nadwyżek operacyjnych, a będą mieć środki ze źródeł zewnętrznych, np. rządowych dotacji, traktowanych jako środki bezzwrotne. Ale wtedy swoboda działania samorządu jest dużo mniejsza. Jeśli bowiem samorządy opierają się na budżecie centralnym, nie mają samodzielności.

Czy system finansowania samorządów nie staje się coraz bardziej klientelistyczny? Na przykładzie Polskiego Ładu i reform podatkowych widzimy, że rząd jedną ręką zabiera samorządom część dochodów z PIT i CIT albo uatrakcyjnia ryczałt, w którym samorządy nie mają udziału, a z drugiej strony te ubytki rekompensuje, nie zawsze w całości, poprzez subwencje. Samorządy coraz częściej sygnalizują, że ich zdolność rozwojowa będzie uzależniona nie od potencjału kadrowego czy finansowego, tylko od tego, kto jest bliżej ucha jakiegoś wpływowego polityka partii rządzącej.

Na to nie ma dobrego rozwiązania. Mamy np. system subwencji równoważących, ale co z tego, skoro corocznie gmina Kleszczów jest najbogatsza w Polsce w sposób zupełnie nieproporcjonalny do pozostałych JST, a jednocześnie są gminy, którym pieniędzy na rozwój wciąż brakuje? Podejrzewam, że tu żaden system nie będzie super sprawny. Pytanie też o poziom samodzielności samorządów. Są takie systemy jak w Anglii, gdzie samorządy nie mogą zaciągać długów. I stąd rozwija się tam partnerstwo publiczno-prywatne. My też powinniśmy poważnie rozmawiać o sposobie finansowania samorządów, bo dotychczasowa formuła się wyczerpuje. Bo dziś jest tak, że jeśli samorząd ma mniej wpływów z podatków dochodowych, to chce, żeby rząd go dofinansował, a jak ma więcej, to tej nadwyżki nikomu nie oddaje.

Tylko jakie jest pole manewru przy stawkach podatkowych? Stawki maksymalne są regulowane odgórnie.

Samorządy wskazują, że są duże luki w ściągalności, zwłaszcza podatku od nieruchomości. Natomiast ja myślę o stworzeniu zupełnie nowego systemu finansowania samorządów. Trzeba myśleć o obszarach, które możemy wyodrębnić, np. centrum miasta opodatkujemy wyżej niż peryferia.

Czy to nie pachnie katastrem?

W czasach napoleońskich wymyślono taki system, że podatek zależał od wartości nieruchomości. Tę określał sam właściciel, tyle że musiał mieć na względzie, że państwo mogło za tę wartość od niego tę nieruchomość kupić. Dziś są różne rozwiązania. Może warto się zastanowić nad nowym rodzajem podatku, dać swobodę samorządom w ich nakładaniu? Oczywiście trzeba mieć na względzie, że zawsze dochody państwa czy samorządu pochodzą do obywatela.

Ceny rosną, a samorządy coraz częściej stają przed wyborem – zrywać wcześniej zawartą umowę, zejść z placu budowy czy jednak dosypać wynagrodzenie dla wykonawcy? Co powinien zrobić włodarz w takiej sytuacji, mając z tyłu głowy dyscyplinę finansów publicznych?

Ustawa Prawo zamówień publicznych przewiduje, że można takie umowy zmieniać, uwzględniając szczególną sytuację. Bo rzeczywiście wykonawcy chcą schodzić z budów, a z doświadczenia wiem, że zatrzymanie budowy może być kosztowniejsze niż jej dokończenie. Dlatego nie opłaca się zatrzymywać robót, trzeba je za wszelką cenę dokończyć.

Czy czeka nas fala podwyżek za bilety komunikacji miejskiej, wodę i ścieki, zagospodarowanie odpadów, ofertę kulturalną?

Obawiam się, że samorządy nie będą miały innego wyjścia i będą musiały podnieść ceny swoich usług, np. wywozu śmieci. Gospodarka odpadami to zresztą bardzo specyficzny rynek, bo okazuje się np. że w 60 proc. samorządów w przetargach startuje tylko jeden podmiot. W 22 procentach – dwa. Tak więc w 82 proc. samorządów praktycznie nie ma żadnej konkurencji na rynku śmieci. Po stronie wydatków mamy jeszcze możliwość racjonalizacji np. w oświacie, ale tu już się nie da przyciąć nauczycielom pensji, zresztą to nie o to chodzi, lecz o zmianę systemu. Jest też kwestia pomocy społecznej. Bo jeśli pracownik pomocy zarabia mniej niż zasiłku otrzymuje jego podopieczny, to znaczy, że coś jest w tym systemie nie tak. A jeśli przyczyną otrzymania zasiłku z pomocy społecznej jest alkoholizm lub narkomania, to ja sam się zastanawiam, kto ten system tworzy? Kto wie, czy docelowo nie pójdziemy w takim kierunku jak poszła Margaret Thatcher w latach 80. To się nazywało “new public management”, czyli sektor publiczny zlecał tylko usługi. Ale to polityczna decyzja.

W ramach Polskiego Ładu rząd przyjął tzw. pakiet stabilizujący finanse JST. Jego elementem jest np. wyrównywanie ubytków podatkowych nową subwencją rozwojową. Czy to rzeczywiście stabilizuje dochody samorządów?

To jest rozwiązanie, które dopiero wdrożono, trzeba więc obserwować, jak zadziała w rzeczywistości. Teraz zachodzi wiele różnych zjawisk jednocześnie, dlatego jestem zdania, że jakieś zmiany systemowe muszą nastąpić. Ewentualnie trzeba chociaż korygować te już istniejące rozwiązania. Budżet państwa w zbyt dużym stopniu jest oparty o podatek dochodowy od osób fizycznych. W efekcie jeśli rząd chce zmniejszyć obciążenia podatnikom, np. zmniejszyć stawkę PIT, to jednocześnie odbija się to na finansach samorządów. Ja bym nie krytykował tych obecnych działań rządu, uważam je za uzasadnione, bo gospodarka i finanse to naczynia połączone. I nie można rządowi wiązać rąk. Działania, żeby obniżyć podatki są jak najbardziej prawidłowe, natomiast jeśli to się odbija w gminach, straty należy rekompensować.

Samorządowcy bardzo często w takich sytuacjach mówią o konieczności zwiększenia ich udziałów procentowych we wpływach z PIT. Dziś około połowy trafia do nich, a reszta do budżetu państwa.

To jest dobre rozwiązanie, ale dla dużych miast. Dla małych gmin nie bardzo, bo co z tego, że zwiększymy udział procentowy w PIT, skoro pula jest malutka, bo taka też jest tamtejsza baza podatkowa (wiele osób o niskich zarobkach, duży odsetek emerytów i rencistów, dominujący podatek rolny itd. - red.)? W takiej sytuacji nawet jak komuś zwiększymy udział procentowy w PIT, to i tak będzie miał mało. Ogólnie mamy dwa typy jednostek w Polsce: duże miasta, które się rządzą innymi prawami, mają inną strukturę, inne koszty, oraz obszary wiejskie. Zazwyczaj krytyka działań rządu idzie ze strony dużych miast. Natomiast mam przykład dwóch gmin z Małopolski, gdzie został wdrożony program naprawczy. Z gmin tych trzymałem zapytania, czy nie można by odwołać tego programu naprawczego, bo w ostatnim czasie gminy te otrzymały tak dużo środków, że ich sytuacja jest całkiem dobra. Tyle, że ustawa nie przewiduje czegoś takiego. Jest program naprawczy, to trzeba go dokończyć.

Pytanie, jak te subwencje są dzielone. Zdaniem samorządowców kryteria podziału subwencji rozwojowej powodują, że są jednostki z rekompensatą na poziomie 20 proc. ubytków, a jednocześnie są takie, które dostaną 20 razy więcej niż ich ubytek wynosi. Więc jeżeli idziemy w ten system, uszczuplamy dochody własne, dorzucamy subwencji, to pojawiają się elementy nierównowagi, faworyzowania. Czy to nie jest niebezpieczny kierunek?

Jak się wprowadza nowe rozwiązania, to należy je przetestować. A u nas tego brakuje. Sądzę, że przed wprowadzeniem jakiegokolwiek rozwiązania dotyczącego finansów JST powinno się je testować przez co najmniej rok.

W 2017 roku prezydent Duda zawetował ustawę o RIO, uznając, że za bardzo ingerowała w autonomię finansową samorządów. Rząd jednak wraca do prac nad ustawą, w złagodzonej wersji. Jakie są państwa oczekiwania?

Moim zdaniem regionalne izby doszły do krańca swoich możliwości przez brak finansowania czy niekonkurencyjne wynagrodzenia. Natomiast sam nadzór nad samorządami uregulowany jest dobrze. Jedynym kryterium nadzoru jest legalność. Również w kontroli nie badamy gospodarności ani celowości w zakresie środków własnych. I dobrze, bo to jest kwestia wyborców. To oni wybierają sobie taką czy inną radę, wójta i ponoszą tego konsekwencje. I tu nie ma co zmieniać. RIO, jako organ nadzorczy, się sprawdziły. Ustawa jest jednak z roku 1992 i od lat nie podlegała jakimś zasadniczym zmianom, stąd też na pewno są obszary gdzie należałoby wprowadzić korekty. Generalnie największą wartością RIO jest to, że są niezależne od administracji rządowej i bieżących wpływów politycznych. I dla nas to jest najważniejsze, niezależnie od zmian, jakie zostaną wprowadzone.