Pytanie wcale nie jest proste, gdy weźmie się pod uwagę wezwanie do usunięcia braków formalnych podania i jego znaczenie dla skuteczności złożenia wniosku albo podjęcie inicjatywy z urzędu. Potwierdzają to orzeczenia NSA.
Aneta Fornalik, adwokat w Sowisło Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych S.K.A.
Ustawowe terminy
Moment wszczęcia postępowania może mieć niekiedy znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania lub wydania decyzji w sprawie. Przede wszystkim ma jednak znaczenie dla ustalenia terminu, w jakim organ powinien sprawę rozpatrzyć. Na tym tle rodzi się także pytanie, czy w ogóle ma on wpływ na określenie daty wszczęcia postępowania.
Przypomnijmy, że z art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) wynika, iż niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą zostać rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o powszechnie znane fakty i dowody albo takie, które są urzędowi znane lub które może on łatwo ustalić (par. 2). Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, w postępowaniu odwoławczym zaś – w ciągu jednego miesiąca od dnia otrzymania odwołania (par. 3). W postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie jednego miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (par. 3a).
Na wniosek i z urzędu
Postępowanie administracyjne może być wszczynane z urzędu lub na wniosek – czyli na żądanie strony. Postępowania wszczynane z urzędu to głównie postępowania sankcyjne, dotyczące wymierzenia różnego rodzaju kar pieniężnych lub administracyjnych oraz określenia obowiązków. Postępowania wnioskowe dotyczą głównie uzyskania uprawnień lub zezwoleń, np. wydania decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę, pozwolenia odpadowego. Zgodnie z art. 61 k.p.a:
„§ 1. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
§ 2. Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody ‒ postępowanie umorzyć.
§ 3. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
§ 3a. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych.
§ 4. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
§ 5. Organ administracji publicznej przekazuje informacje, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2016/679, przy pierwszej czynności skierowanej do strony, chyba że strona posiada te informacje, a ich zakres lub treść nie uległy zmianie”.
Przepisy nie mówią, kiedy następuje wszczęcie postępowania z urzędu. W orzecznictwie wskazuje się, że datą jest w takiej sytuacji dzień podjęcia pierwszej czynności w stosunku do strony, najczęściej zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 543/21). Oznacza to, że art. 61 par. 1 k.p.a. dotyczący wszczęcia postępowania (na wniosek strony lub z urzędu) musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, to organ jest związany tymi postanowieniami – z wyjątkiem art. 61 par. 2 k.p.a., który mówi, że organ administracji publicznej ze względu na szczególnie ważny interes strony może wszcząć postępowanie z urzędu także w sprawie, w której wymagany jest wniosek, pod warunkiem uzyskania na to zgody w toku postępowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 18 listopada 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 95/20).
Gdy chodzi o postępowania wnioskowe, to art. 61 par. 3 k.p.a. wprost wskazuje, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Gdy chodzi o podanie wniesione drogą elektroniczną, to datą wszczęcia postępowania jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w ustawie o doręczeniach elektronicznych. Zgodnie z art. 41 tej ustawy dowód ten jest wystawiany po:
1) odebraniu korespondencji przekazanej na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu niepublicznego;
2) wpłynięciu korespondencji na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu publicznego;
3) upływie 14 dni od dnia wpłynięcia korespondencji przesłanej przez podmiot publiczny na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu niepublicznego, jeżeli adresat nie odebrał go przed upływem tego terminu.
Od osoby uprawnionej
Nie powinno więc budzić wątpliwości to, kiedy mamy do czynienia z wszczęciem postępowania na wniosek. Przepis nie wskazuje bowiem żadnych innych warunków lub okoliczności związanych z określeniem momentu wszczęcia postępowania. Samo doręczenie podania organowi jest równoznaczne w skutkach prawnych z wszczęciem postępowania. Ale czy jest tak w każdym przypadku? Przede wszystkim należy zauważyć, że skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek zależne jest od tego, czy podanie pochodzi od osoby uprawnionej wedle art. 28 k.p.a. („stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”) – chyba że przepis szczególny inaczej określa przymiot strony w danym postępowaniu. Artykuł 61a par. 1 k.p.a. przewiduje natomiast, że gdy żądanie o wszczęcie sprawy zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ma jednak zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy postępowanie może zostać wszczęte na wniosek rozumiany jako „żądanie strony” w zakresie wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 137/21, i z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 191/21. [ramka 1]
Ramka 1
Niedopuszczalna zmiana
Jak wskazał NSA, organ administracyjny jest związany żądaniem wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne i nie może dowolnie zmienić trybu postępowania w celu rozpatrzenia żądania. Organ nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Te kwestie regulują art. 61 par. 1, art. 63 par. 2 i art. 64 par. 2 k.p.a. Oznacza to, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot postępowania. Artykuł 63 par. 2 k.p.a. doprecyzowuje, że podanie powinno zawierać co najmniej żądanie. Braki podania w tym zakresie w myśl art. 64 par. 2 k.p.a. podlegają usunięciu w wyznaczonym terminie na wezwanie organu.
Odmowa
Mimo literalnego brzmienia art. 61 par. 1 k.p.a. nie jest tak, że każde podanie wszczyna postępowanie. Organ, do którego wpływa podanie o wszczęcie postępowania, ma kompetencję – ale równocześnie obowiązek – do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w razie zajścia przypadków wynikających z ustawy. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem alternatywą dla zdarzenia prawnego, jakim jest wszczęcie postępowania. Skoro tak, to błędne jest przyjęcie, że moment doręczenia wniosku do organu jest równoznaczny z wszczęciem postępowania. Gdyby tak było, to wadliwie wszczęte postępowanie musiałoby podlegać umorzeniu. Przeszkody dla wszczęcia postępowania powinny jednakże w pierwszej kolejności przesądzać o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – co logicznie może dotyczyć sytuacji, w której do wszczęcia postępowania jeszcze nie doszło.
Artykułu 61 par. 3 k.p.a. nie można rozumieć też tak, że każde podanie (pismo) wszczyna automatycznie postępowanie – nawet jeśli ma ewidentnie braki formalne lub też w sposób oczywisty jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych czy przedmiotowych albo zachodzą „inne uzasadnione przyczyny”, o których mowa w art. 61a par. 1 k.p.a., czyli takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo gdy w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1885/20, nieprawomocny). W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a par. 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania jest także okoliczność merytoryczna, tj. brak interesu prawnego we wszczęciu postępowania. Ta okoliczność musi jednakże być okolicznością oczywistą, dostrzegalną na pierwszy rzut oka. [ramka 2]
Ramka 2
Interes prawny
Organ administracji ma obowiązek zbadać, czy wnoszący podanie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. W przypadku stwierdzenia, że w sposób oczywisty wnoszący podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego takiego interesu prawnego nie ma, organ odmawia jego wszczęcia (wyrok NSA z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2951/19).
Wpływ na początkową datę
Na tle powyżej zarysowanych wątpliwości rodzi się pytanie, czy (nie)działanie organu może mieć wpływ na określenie momentu wszczęcia postępowania (poza oczywistym przypadkiem wszczęcia postępowania z urzędu) lub w ogóle na fakt wszczęcia postępowania. Chodzi na przykład o sytuację, w której do organu wpływa wniosek o wszczęcie postępowania, a on nie podejmuje żadnych czynności w celu weryfikacji skuteczności prawnej wniesionego podania, np. w zakresie ustalenia, od kogo wniosek pochodzi, oraz tego, czy wniosek spełnia wymogi formalne. Z tak postawionym problemem związany jest problem weryfikacji wymogów formalnych podania, o czym mówi art. 64 k.p.a., zgodnie z którym:
„§ 1. Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania.
§ 2. Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania”.
Zdarzenie prawne w postaci „pozostawienia podania bez rozpoznania” jest także alternatywą dla wszczęcia postępowania administracyjnego. Czy pozostawienie podania bez rozpoznania następuje jednak w czasie, gdy postępowanie jest już wszczęte, czy przed wszczęciem? Poza przepisami określającymi termin załatwienia sprawy kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje na termin, w jakim organ powinien zweryfikować wniesione podanie. A może się przecież zdarzyć, że np. przez miesiąc nie zweryfikuje wniosku pod względem formalnym. Czy postępowanie jest wszczęte od miesiąca, czy nie? Poza tym – czy o skuteczności wszczęcia postępowania decyduje kompletność (niewadliwość) formalna wniosku?
Na te pytania odpowiedzi przynosi orzecznictwo. Sądy administracyjne wskazują, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania następuje w sytuacji, w której do wszczęcia postępowania nie doszło. Nieusunięcie braków formalnych wniosku powoduje, że nie jest on zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania. W konsekwencji organ nie tylko nie jest zobowiązany, ale nawet nie jest uprawniony do prowadzenia czynności postępowania administracyjnego. W efekcie nie można przyjąć, że ma obowiązek załatwienia sprawy. Bezprzedmiotowe jest więc rozważanie terminu, w którym sprawa ma zostać załatwiona (art. 35 par. 1‒5 k.p.a.). Skuteczne, a więc zgodne z art. 64 par. 2 k.p.a. pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznacza, że organowi nie można postawić zarzutu bezczynności w rozumieniu art. 37 par. 1 pkt 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 24 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2728/21).
Nierychliwa weryfikacja
Trudno jednakże przyjąć, by w sytuacji, w której organ nie dokonuje w rozsądnym terminie czynności weryfikacji wstępnej (formalnej) wniosku, nie dochodziło do wszczęcia postępowania – jak stanowi art. 61 par. 3 k.p.a. Gdyby tak bowiem było, to skuteczność działania podjętego przez wnoszącego podanie byłaby całkowicie zależna od organu. Dobrym przykładem takiej sytuacji, ingerującej w interes prawny strony, jest regulacja dotycząca zasad wnoszenia podania o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 148 par. 1 i 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jeśli zaś strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji.
W doktrynie wskazuje się, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 par. 2 k.p.a. nie wyklucza zarzutu milczenia organu i nie musi zawsze oznaczać niezasadności skargi na nierozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie. Zdaniem NSA niewłaściwa jest interpretacja tegoż przepisu przyjmująca, że pozostawienie podania bez rozpoznania zawsze czyni niezasadną skargę na bezczynność organu, a zatem że przy skardze na bezczynność nie jest konieczne badanie, czy pozostawienie podania bez rozpoznania było uzasadnione i dopuszczalne. Oznaczałoby to w konsekwencji pozbawienie strony uprawnienia do domagania się rozpatrzenia sprawy w przewidzianym terminie (zob. wyrok NSA z 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 869/05). Pozostawienie podania bez rozpoznania ma zatem charakter czynności materialno-technicznej, o której podjęciu organ zawiadamia stronę w formie pisma informacyjnego (art. 9 k.p.a.).
Nadmienić jeszcze należy, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 par. 3 k.p.a., jednak pod warunkiem że podanie (żądanie, wniosek) spełnia określone wymogi, co w tym przypadku oznacza również, iż musi czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 20 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 80/20).
Konieczne powiadomienie
Odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie zaskarżalnego postanowienia. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, o której zaistnieniu organ powinien poczynić adnotację w aktach sprawy. Z art. 61 par. 4 k.p.a. wynika z kolei, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego nie jest rozstrzygnięciem (decyzją ani postanowieniem) i ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami k.p.a., w tym wynikającego z art. 10 k.p.a. czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji – umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na czynność (pismo z zawiadomieniem) nie przysługuje stronie zażalenie, ale i organ administracji nie ma żadnej podstawy, aby w przypadku postępowania wszczynanego z urzędu zaniechać takiej czynności. Brak zawiadomienia oznacza po prostu naruszenie art. 61 par. 4 k.p.a., czyli przepisu niewymagającego jakichkolwiek złożonych czynności interpretacyjnych – tak przyjął WSA w Warszawie w wyroku z 13 stycznia 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1635/20). Poinformowanie strony o wszczęciu postępowania dokumentem nazwanym „postanowieniem” nie zmienia charakteru czynności procesowej. Takie zawiadomienie nie staje się formalnie postanowieniem, w szczególności zaskarżalnym.
Podstawa prawna
art. 9‒10, art. 28, art. 35, art. 37 par. 1 pkt 1, art. 61, art. 61a par. 1, art. 63 par. 2, art. 64, art. 148 par. 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2052)
art. 41 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 569; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1002)
