Nasz powiat chce nabyć nieruchomość za cenę płatną w ratach (wartość ok. 1 mln zł). Czy takie zobowiązanie stanowi dług publiczny? Czy potrzebne jest upoważnienie od rady powiatu dla zarządu do zaciągania zobowiązań i ustalenie przez nią limitu na taki tytułu dłużny?
Umowa na zakup mienia to nietypowe zobowiązanie powiatu w odróżnieniu od klasycznych pożyczek i kredytów. Jest jednak zaliczana do tzw. tytułu dłużnego. Podpisując ją, zarząd powiatu powinien więc posiadać stosowne upoważnienie od rady powiatu do zaciągania zobowiązań w ramach ustalonego w uchwale budżetowej limitu.
W zapytaniu jest mowa o zobowiązaniu wynikającym z umowy na zakup nieruchomości przez powiat, przy czym w grę wchodzi płatność ratalna. Jak już wspominałem, z punktu widzenia gospodarki finansowej JST wspomniane zobowiązanie należy rozpatrywać w kontekście tzw. tytułu dłużnego. Skoro tak, to w pierwszej kolejności na uwagę zasługuje art. 72 ustawy o finansach publicznych. Tamże, w ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1a, postanowiono, że państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z tytułów kredytów i pożyczek. Ponadto tytuły dłużne, o których mowa w ust. 1 pkt 1–3, obejmują zobowiązania finansowe wynikające ze stosunków prawnych, które nazwą odpowiadają tym tytułom dłużnym, oraz z innych stosunków prawnych wywołujących skutki ekonomiczne podobne do skutków wynikających z papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, umów kredytów i pożyczek oraz przyjętych depozytów.
Wpływ na finanse
Z powyższych zapisów należy wnioskować, że wskazana umowa na zakup nieruchomości przez powiat stanowi ww. tytuł dłużny wpływający na gospodarkę finansową powiatu. Konsekwencją zaliczenia umowy cywilnoprawnej do ww. kategorii tytułu dłużnego jest konieczność posiadania przez organ wykonawczy (w podanym stanie faktycznym przez zarząd powiatu) upoważnienia do zaciągania tego zobowiązania udzielonego przez organ stanowiący, przy jednoczesnym ustaleniu przez ten organ limitu zobowiązań. Powinność ustalenia upoważnienia dla organu wykonawczego i limitu zobowiązań ma zaś normatywne podstawy w art. 212 ust. 1 pkt 6a w związku z ust. 2 pkt 1a ustawy o finansach publicznych. Z podanych regulacji wynika, że po pierwsze uchwała budżetowa określa limit zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, innych niż określone w pkt 6. Po drugie w uchwale budżetowej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do zaciągania zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, innych niż określone w pkt 1.
Przedkładając powyższe założenia na podany stan faktyczny, należy przyjąć, że brak upoważnienia ze strony rady powiatu dla zarządu powiatu oraz nieustalenie przez radę powiatu limitów zaciąganych zobowiązań przez zarząd powiatu stanowiłby naruszenie wskazanych regulacji prawnych.
Limity i opinia RIO
Uzupełniająco warto wspomnieć o art. 91 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że suma zaciągniętych kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwot określonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego.
To nie wszystkie obowiązki jednostki samorządowej związane ze wskazanym zobowiązaniem. Bardzo istotne jest również uzyskanie przez zarząd powiatu opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty zobowiązania. Taka powinność wynika z art. 91 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy o finansach publicznych, gdzie postanowiono, że zaciągnięcie lub wyemitowanie przez JST zobowiązania z tytułu: innego niż wymienione w pkt 1, zaliczanego do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, wymaga uzyskania przez jej zarząd opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty zobowiązania.
Na potwierdzenie słuszności ww. założeń warto przytoczyć stanowisko podane w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 21 stycznia 2022 r. (znak WK.WR.40.51.2021.P8). Na kanwie zbliżonych naruszeń prawa organ kontroli wskazał na konieczność zachowania określonych reguł postępowania przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podano m.in., że powiat winien przestrzegać przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych w ramach udzielonych upoważnień – w taki sposób, aby suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego oraz z wyemitowanych papierów wartościowych nie przekroczyła kwot określonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto RIO wskazała na konieczność zaciągania zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych po uzyskaniu opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości jego spłaty, stosownie do art. 91 ust. 2 ustawy. ©℗
Podstawa prawna
art. 72 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 655).
