Urzędnika z JST powinna łączyć umowa o pracę, zlecenie stanowiłoby obejście prawa. Nie można jednak wykluczyć tego typu współpracy np. z tłumaczami języka ukraińskiego. Stanowisko to nie jest przewidziane w siatce etatów w samorządzie, a zadanie jest czasowe

Specustawa ukraińska nakłada na samorząd wiele obowiązków - od nadawania uchodźcom numerów PESEL po wypłacanie i weryfikację rozmaitych świadczeń. Wykonywanie tych zadań to dodatkowa praca dla pracowników samorządowych, której często nie są w stanie podołać. Samorządy poszukują więc możliwości zwiększenia zatrudnienia w urzędach gmin oraz ich jednostkach organizacyjnych. Zastanawiają się, czy pewne obowiązki mogliby przejąć pracownicy samorządowi, ale poza etatem i stałym zakresem zadań, na podstawie umowy cywilnoprawnej, np. zlecenia. Eksperci są jednak zgodni: nie jest to dopuszczalne. W tym przypadku jednym możliwym sposobem na czasowe uzupełnienie kadry w urzędzie są terminowe angaże bądź przesunięcia pracowników, np. tych, którzy dotychczas zajmowali się obsługą 500 plus. - Te osoby mogłyby zostać przekierowane do załatwiania spraw związanych z Ukraińcami - twierdzi Magdalena Januszewska, radca prawny.
Jasna wola ustawodawcy
- Mimo braku zakazu stosowania zatrudnienia pozapracowniczego w samorządzie terytorialnym należy uznać, że intencją ustawodawcy było posługiwanie się w samorządzie wyłącznie stosunkiem pracy. Wskazuje na to konstrukcja ustawy o pracownikach samorządowych (dalej: u.p.s.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych - mówi dr Jakub Szmit z Uniwersytetu Gdańskiego, ekspert z zakresu prawa pracy w administracji publicznej. Dodaje, że rozporządzenie RM zawiera katalog stanowisk, na jakich zatrudniani są pracownicy samorządowi, który obejmuje właściwie całe spektrum możliwych zadań w tej sferze administracji. - Co ważne, mówimy o stanowiskach od najwyższych aż po czysto techniczne - podkreśla ekspert. Według niego zatrudnienie poza stosunkiem pracy, jeżeli teoretycznie byłoby dopuszczalne, to z pewnością nie mogłoby dotyczyć stanowisk urzędniczych. Oznaczałoby to, że do takich osób nie odnoszą się przepisy o stawianych pracownikom samorządowym wymaganiach, kwalifikacjach czy pełnej zdolności do czynności prawnych, co - jak mówi Jakub Szmit ‒ stoi w sprzeczności z ideą zawodowego i rzetelnego wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny. Wtóruje mu Bartosz Góra, radca prawny prowadzący własną kancelarię w Dębicy. Jego zdaniem podstawowym stosunkiem pracy łączącym pracownika samorządowego z urzędem jest umowa o pracę, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.s. Artykuł 4 wprost wskazuje też katalog sposobu zatrudnienia - od wyboru i powołania po umowę o pracę. [ramka]
Podstawy nawiązania stosunku pracy ©℗
Pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie:
1) wyboru:
a) w urzędzie marszałkowskim: marszałek województwa, wicemarszałek oraz pozostali członkowie zarządu województwa - jeżeli statut województwa tak stanowi,
b) w starostwie powiatowym: starosta, wicestarosta oraz pozostali członkowie zarządu powiatu - jeżeli statut powiatu tak stanowi,
c) w urzędzie gminy: wójt (burmistrz, prezydent miasta),
d) w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu - jeżeli statut związku tak stanowi,
e) w urzędzie m.st. Warszawy: burmistrz dzielnicy m.st. Warszawy, zastępca burmistrza dzielnicy m.st. Warszawy i pozostali członkowie zarządu dzielnicy m.st. Warszawy;
2) powołania - zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnik gminy, skarbnik powiatu, skarbnik województwa;
3) umowy o pracę - pozostali pracownicy samorządowi.
- Zawarcie umowy cywilnoprawnej w celu wykonania obowiązków jednostki samorządu terytorialnego stanowiłoby zatem obejście prawa - podkreśla Bartosz Góra. Nieco bardziej liberalny jest Karol Kupień, radca prawny w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu. Uważa on, że w szczególnym czasie napływu ogromnej liczby osób z Ukrainy w sprawach doraźnych JST mogłyby korzystać z umów cywilnoprawnych w celu pozyskania wsparcia zewnętrznego, np. gdy zaistnieje konieczność wsparcia pracowników samorządowych przez tłumacza języka ukraińskiego. - Te zadania zasadniczo nie dotyczą bowiem zakresu obowiązków normalnie wykonywanych przez pracowników samorządowych - podkreśla. Zauważa jednak, że przy takich umowach należy szczególnie uważać na ochronę informacji, które są w gestii samorządu. [opinia]

opinia eksperta

Konieczna duża ostrożność
ikona lupy />
Karol Kupień radca prawny w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. / Materialy prasowe
Współpraca pracodawców samorządowych ze zleceniobiorcami zawsze jest stosunkiem, który jest kształtowany bardziej przez samą umowę niż przepisy ogólne. Dlatego należy pamiętać, by odpowiednio zadbać o zabezpieczenie ochrony danych, które mogą być wykorzystywane przez zleceniobiorcę w ramach umowy oraz o ochronę innych wrażliwych informacji. Zasadniczo podstawowym obowiązkiem pracowników samorządowych jest m.in. dochowanie tajemnicy ustawowo chronionej. Dostęp do wielu informacji, które gromadzone są przez pracodawców samorządowych, jest obwarowany szczególnymi wymogami nakładanymi bezpośrednio przez ustawodawcę lub poprzez regulacje wewnętrzne danej jednostki. Trzeba pamiętać, że zleceniobiorcy są zawsze podmiotem zewnętrznym i jednostka, powierzając im określone zadania i dostęp do posiadanych informacji, musi zachować szczególną ostrożność, w tym ocenić, czy konkretne zadanie w ogóle może być realizowane przez podmiot poza strukturami danej jednostki.
Dodatkowy kontrakt z pracownikiem obsługi
Innym sposobem, który - przynajmniej teoretycznie - mógłby być uwzględniany przez pracodawcę samorządowego, jest wykonywanie zadań na podstawie dodatkowej umowy, np. kierowca zatrudniony w magistracie po godzinach pracy mógłby kserować dokumenty potrzebne do rejestracji uchodźców. Warunkiem dopuszczalności takiego rozwiązania byłoby to, by czynności wykonywane na podstawie umowy cywilnoprawnej nie były takie same jak zadania wynikające z zakresu obowiązków pracownika. Sąd Najwyższy wielokrotnie zajmował stanowisko, że zatrudnianie pracowników poza normalnym czasem pracy na podstawie umów cywilnoprawnych przy pracach tego samego rodzaju, co objęte stosunkami pracy, stanowi obejście przepisów o czasie pracy w godzinach nadliczbowych i to nawet gdyby pracownicy byli doraźnie zainteresowani wykonywaniem tego zatrudnienia w ramach umów cywilnoprawnych (por. uchwałę SN z 12 kwietnia 1994 r., sygn. akt I PZP 13/94, oraz wyrok SN z 30 czerwca 2000 r., sygn. akt II UKN 523/99).
W tym kontekście warto wyjaśnić, że choć zawieranie umów cywilnoprawnych wiąże się z niższymi niż przy umowach o pracę kosztami zatrudnienia, to jest ono dopuszczalne tylko pod warunkiem, że wykonywane zadania nie mają cech charakterystycznych dla stosunku pracy. - Niejednokrotnie zdarza się jednak, że osoba, która podpisała umowę cywilnoprawną, wykonuje obowiązki na takich samych zasadach jak pracownik, np. poprzez stawianie się do pracy o określonej godzinie i w określonym miejscu czy zobowiązanie do wykonywania wiążących poleceń pracodawcy. Konsekwencją może być wystąpienie z powództwem o ustalenie istnienia stosunku pracy - wyjaśnia dr Magdalena Zwolińska, adwokat i partner w kancelarii NGL Legal. Dodaje, że zastąpienie umowy o pracę umową cywilnoprawną może być zakwestionowane nie tylko przez osobę związaną taką umową, lecz także przez inspektora pracy, który może wnieść powództwo. - Konsekwencją uznania przez sąd pracy umowy cywilnoprawnej za umowę o pracę będzie jej reklasyfikacja, z czym wiązać się będzie konieczność uiszczenia przez płatnika zaległych składek wraz z odsetkami - dodaje prawniczka. Przypomina też, że zawieranie pozornych umów cywilnoprawnych jest wykroczeniem, za które grozi grzywna od 1000 zł do 30 000 zł.
Na czas określony
Jeżeli zatrudnienie na umowę zlecenie w urzędzie jest w zasadzie niemożliwe, to może braki kadrowe można uzupełnić przez zawarcie czasowych umów o pracę? - Co do zatrudnienia na czas określony i konieczności organizowania naboru, to należy rozróżnić dwie grupy pracowników samorządowych, tj. urzędników i pracowników pomocniczych, czyli obsługi - tłumaczy Jakub Szmit. Dodaje, że w obu wypadkach dopuszczalne jest stosowanie umów o pracę na czas określony, z ograniczeniami wynikającymi z kodeksu pracy (co do liczby tych umów i czasu ich trwania), ale nabór dotyczy jedynie stanowisk urzędniczych. - W tym wypadku ustawodawca przewiduje tylko jeden wyjątek od konieczności przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko urzędnicze, tj. zatrudnienie osoby na zastępstwo w związku z usprawiedliwioną nieobecnością pracownika samorządowego - dodaje ekspert. Podkreśla, że w żadnym innym wypadku naboru nie można pominąć. - Z kolei w przypadku stanowisk pomocniczych i obsługi nabór w ogóle nie jest obligatoryjny, więc jak najbardziej można w tej grupie zatrudniać pracowników na czas określony z tzw. wolnej ręki - mówi Jakub Szmit. Z kolei Bartosz Góra tłumaczy, że odnośnie do zatrudnienia na czas określony należy w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie, czy daną pracę może wykonywać tylko urzędnik, czy też może również pracownik pomocniczy lub obsługi. - Kwestia ta rzutuje na zakres obowiązków, dostęp do ewentualnych danych wrażliwych czy obsługę systemu komputerowego. Ponadto dla osób podejmujących pracę urzędniczą po raz pierwszy warunkiem jest zawarcie umowy maksymalnie na sześć miesięcy - wskazuje prawnik. Według niego z uwagi na obowiązek służby przygotowawczej koniecznym jest rozważenie, czy czasowe zatrudnianie pracowników ma sens dla danej jednostki. Jakub Szmit dodaje, że niedopuszczalne jest sięganie przez samorząd po pracowników tymczasowych, jeżeli chodziłoby o zatrudnienie na stanowiskach urzędniczych, gdyż omijałoby to wymóg otwartego i konkurencyjnego naboru organizowanego przez daną jednostkę.
Reorganizacja urzędu
Bartosz Góra wskazuje, że w związku z przejściowym natłokiem obowiązków w samorządzie alternatywą zawsze jest art. 21 u.p.s., który pozwala na powierzenie innej pracy zgodnej z kwalifikacjami, względnie przeniesie (czasowe) na podstawie art. 22 u.p.s. - W obecnej sytuacji zdarza się również, że pracodawcy decydują się na pewną reorganizację swojego dotychczasowego funkcjonowania i odgórnie powierzają czasowo pracownikom samorządowym wykonywanie innej pracy z uwagi na aktualne potrzeby jednostki - mówi Karol Kupień. W jego ocenie jest to przesunięcie wewnętrzne, które ma umożliwić czasowe wsparcie bardziej obciążonych działów. Zgodnie z art. 23 u.p.s. w przypadku reorganizacji jednostki pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym, można przenieść na inne, odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli to, które do tej pory zajmował, będzie likwidowane. Pracownik w tym przypadku zachowuje prawo do dotychczasowego wynagrodzenia, jeżeli jest ono wyższe od wynagrodzenia przysługującego na nowym stanowisku, przez sześć miesięcy następujących po miesiącu, w którym pracownik został przeniesiony na nowe stanowisko. Możliwości przesunięcia pracowników samorządowych przewiduje też wciąż obowiązujący art. 3a specustawy o COVID-19.
Podstawa prawna
ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. poz. 583; ost.zm. Dz.U. poz. 682; specustawa ukraińska)
art. 4, 11, 16, 19 oraz 21‒23 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 530)
art. 22 ustawy z 26 czerwca 1974 r. ‒ Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1162)
art. 3a ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 218; specustawa o COVID-19)
rozporządzenie Rady Ministrów z 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. poz. 1960)