Gdy zdarza się kolizja między zasadą jawności a ochroną danych prywatnych czy stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, urzędy odmawiają udostępnienia informacji publicznej. Takie działanie nie zawsze jest jednak właściwe. Autorki: Aneta Fornalik adwokat i Angelika Borowiak aplikant radcowski - Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych P.J. Sowisło & Topolewski S.K.A.
Organy administracji publicznej, udostępniając informację publiczną, muszą pamiętać, że z jednej strony są do tego zobowiązane zgodnie z zasadą jawności informacji publicznej, z drugiej zaś strony powinny przestrzegać zasad dotyczących ochrony prywatności, tajemnicy przedsiębiorcy czy też danych osobowych osób fizycznych. Udostępnienie informacji publicznej jest jednak możliwe w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych – przez dokonanie ich anonimizacji. Nie zawsze zatem w danej sprawie powinno dojść do wydania decyzji odmownej. W praktyce często jest jednak tak, że przypuszczając, iż informacje, których żąda wnioskodawca, zawierają dane wrażliwe, takie jak dane osobowe lub inne informacje, które w sposób niebudzący wątpliwości identyfikują konkretną osobę lub podmiot, organy odmawiają ich udostępnienia, uzasadniając to koniecznością ochrony prywatności. Jednak później okazuje się, że informacja publiczna mogła zostać udostępniona po przeprowadzeniu wcześniej przez organ odpowiedniej anonimizacji. Orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie bowiem wskazuje, że anonimizacja informacji publicznej nie jest przetworzeniem informacji publicznej, o ile jej przygotowanie nie zakłóci normalnego toku pracy organu zobowiązanego.
To nie przetworzenie informacji
Co do zasady anonimizacja (pozbawienie informacji danych wrażliwych) nie jest przetworzeniem informacji publicznej, stanowi ona bowiem jedynie czynność techniczną, w wyniku której nie powstaje żadna nowa informacja (informacja prosta nie zmienia się w przetworzoną poprzez proces anonimizacji). Jednak suma informacji prostych może być uznana za informację przetworzoną, gdy szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych i technicznych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, że zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1117/20).
Przykładowa definicja
Anonimizacja polega na zasłonięciu tej części dokumentu, która zawiera dane niepodlegające udostępnieniu. Nie może to jednak prowadzić do udostępnienia tylko części dokumentów. W pewnych sytuacjach stopień anonimizacji dokumentu może bowiem sugerować, że mamy już do czynienia z odmową dostępu, ponieważ dokument poddany anonimizacji staje się nieczytelny, a tym samym traci przymiot informacyjny, będący podstawą wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Racjonalne jest przyjęcie, że zasłonięcie określonych danych składających się na treść dokumentu można uznać za uzasadnioną anonimizację, gdy czynność ta nie pozbawia dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy, anonimizacja dokumentu nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 99/18). Zobaczmy to na dwóch przykładach.
Kazus 1: Skan umowy bez numeru PESEL
Wnioskodawca wystąpił do wójta gminy X o udostępnienie kopii umów zawartych przez ten organ w sierpniu i we wrześniu 2019 r. Wójt, zgodnie z wnioskiem, udostępnił skany umów, jednak bez danych wrażliwych kontrahentów. Wnioskodawcy to nie usatysfakcjonowało. Skierował do wójta kolejny wniosek – tym razem o uzupełnienie odpowiedzi i udostepnienie pełnej informacji. W odpowiedzi wójt wskazał, że anonimizacja w przedmiotowej sprawie jest konieczna ze względu na ochronę danych osobowych partnerów gminy. W tej sytuacji wnioskodawca złożył skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Wskazał, że informacja będąca przedmiotem wniosku stanowi informację publiczną, a organ niezasadnie stwierdził, że z uwagi na potrzebę ochrony prywatności osoby fizycznej (ze względu na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej; dalej: u.d.i.p.) konieczna jest pełna anonomizacja danych. To doprowadziło – w ocenie wnioskodawcy – do udzielenia mu niepełnej informacji publicznej.
Wójt podnosił z kolei, że stawiane mu zarzuty są bezzasadne, a wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów umów zawartych przez organ w miesiącu sierpniu i we wrześniu 2019 r. został realizowany w całości zgodnie z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesyłając bowiem wnioskowane umowy dokonano anonimizacji danych osobowych osób fizycznych, które były kontrahentami gminy na podstawie zawartych umów cywilno-prawnych. Anonimizacją objęto imię i nazwisko, adres zamieszkania oraz inne dane, w tym PESEL, konto bankowe, które w istocie w sposób niebudzący wątpliwości identyfikują konkretną osobę.
WAŻNE Procedura amonizacji nie wynika wprost z ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale została ukształtowana przez orzecznictwo sądów administracyjnych.
Sprawę rozpatrywał WSA w Gliwicach (wyrok z 17 marca 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 317/19). Przypomniał, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ustanowione zostało w art. 5 u.d.i.p., a zgodnie z jego ust. 1 podlega ono ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zatem w sytuacji wystąpienia takich okoliczności możliwe jest udostępnienie informacji po wymazaniu z niej danych wrażliwych, o ile nie niweczy to pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania konkretnej informacji publicznej.
WSA wskazał też, że informacją publiczną – w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej – jest nie tylko treść dokumentów urzędowych, wystąpień, ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, lecz także treść umów związanych z wykonywaniem zadań władzy publicznej i gospodarowaniem mieniem publicznym. Udostępnienie informacji publicznej należy zatem interpretować jako przekazanie przez organ wiedzy pewnych stwierdzeń odnośnie do faktów w takim zakresie, w jakim nie dotyczy to dokumentów prywatnych oraz danych podlegających ochronie RODO, co znalazło odzwierciedlenie w ustawie o ochronie danych osobowych. [ramka]
Źródło w RODO
Prawo do ochrony danych osobowych nie jest prawem bezwzględnym i należy je postrzegać w kontekście jego funkcji społecznej, wyważyć względem innych praw podstawowych w myśl zasady proporcjonalności.
Zgodnie z RODO (rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE) ochrona osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych jest jednym z praw podstawowych. Zasady i przepisy dotyczące ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem ich danych osobowych nie mogą – niezależnie od obywatelstwa czy miejsca zamieszkania takich osób – naruszać podstawowych praw i wolności, w szczególności prawa do ochrony danych osobowych. ©℗
Konkludując, sąd wskazał, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego – czego dowodzi art. 5 ust. 1 u.d.i.p., normujący, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej obowiązuje zasada, iż przepisy ustaw o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i muszą być stosowane na zasadzie pierwszeństwa. W konsekwencji, w sytuacji gdy wnioskowana informacja stanowi informację niejawną lub też informację ustawowo chronioną, wyłączona jest możliwość jej uzyskania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dowodzi to, że wójt gminy X prawidłowo dokonał anonimizacji umów, których udostępnienia żądał wnioskodawca, i brak było przesłanek przemawiających za stwierdzeniem, iż organ pozostawał w bezczynności.
WAŻNE Udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach.
Wniosek: Stanowisko WSA w Gliwicach jasno wskazuje, że udostępnianie informacji publicznej – mimo że obowiązek ten wynika wprost z ustawy o dostępie do informacji publicznej – może podlegać ograniczeniu ze względu na ochronę m.in. danych osobowych. Z powyższego wyroku należy więc wnioskować, że organ, udostępniając umowy cywilno-prawne zawarte z osobami fizycznymi będącymi kontrahentami gminy, ma prawo dokonać anonimizacji danych osobowych osób fizycznych, takich jak: imię i nazwisko, adres zamieszkania, PESEL, konto bankowe, które identyfikują konkretną osobę.
Kazus 2: Wyroki sądowe z masą danych wrażliwych
Osobną kwestią jest to, czy informacja publiczna, jeśli tego wymaga, zawsze może podlegać anonimizacji, czy też czasami takie działanie będzie bezcelowe, bo mimo zastosowania tego procesu czyjeś dane wrażliwe nie zostaną ochronione. Popatrzmy na przykładową sytuację. Wnioskodawca zwrócił się do organu – sądu okręgowego w miejscowości Ł. – o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w 2016 r., rejestrowanych w repertorium C oraz Ca pod symbolem 031. Organ odmówił udzielenia żądanej informacji. W jego ocenie było to niemożliwe, informacja zawierała bowiem wiele opisów stanów faktycznych, a jej udostępnienie skutkowałoby naruszeniem dóbr osobistych, takich jak: zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko, pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania. Sytuacja tworzyła ryzyko naruszenia prawa do prywatności osób fizycznych, nawet przy dokonaniu anonimizacji danych osobowych. Opisy stanów faktycznych zawarte w żądanych przez wnioskodawcę orzeczeniach mogłyby doprowadzić do rozszyfrowania życiowych sytuacji faktycznych poszczególnych osób, a przez to do ich identyfikacji skutkującej naruszeniem prywatności.
Wnioskodawca złożył od decyzji odwołanie – najpierw do organu II instancji, a następnie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego – wskazując, że co do zasady orzeczenia sądów są publikowane w ogólnie odstępnych portalach i może się przecież zdarzyć, że zostaną w nich umieszczone wyroki, których udostępnienie mogłoby naruszyć prywatność osoby lub osób.
WSA w Łodzi w wyroku z 15 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SA/Łd 725/20) wskazał, że skarga wnioskodawcy jest zasadna, a informacja, której udostępnienia żąda, faktycznie stanowi informację publiczną. Dodał jednak, że nie oznacza to automatycznie, iż adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest bezwzględnie zobowiązany do umożliwienia zapoznania się z takimi informacjami. Udostępnienie informacji publicznej jest bowiem ograniczone, m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
W ocenie sądu w przypadku kolizji tych dwóch konstytucyjnych praw – z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z drugiej prawa do prywatności – nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu. Nie istnieje formuła gwarantująca obywatelom dostęp do informacji za wszelką cenę. Nie można również wykluczyć możliwości ingerencji w sferę prywatną za pomocą prawa do informacji publicznej. Z tego powodu pogodzenie obu wartości konstytucyjnych, tj. prawa do informacji publicznej oraz dla prawa do prywatności osoby fizycznej, może i powinno być zrealizowane przez anonimizację danych umożliwiających identyfikację osoby.
WSA podkreślił ponadto, że zakresem żądania wnioskodawcy objęte były sprawy dotyczące naruszenia dóbr osobistych, a więc takie, w których uzasadnienia mogą odnosić się do danych wrażliwych, do specyficznych czynników określających cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe czy społeczne, do poglądów politycznych czy światopoglądu, do statusu majątkowego lub do charakterystycznych, choć typowych dla określonego środowiska czy społeczności okoliczności faktycznych sprawy. W konsekwencji udostępnienie wyroków i uzasadnień w tego typu sprawach wymaga bardziej niż zwykle zaawansowanego procesu anonimizacji, zmierzającego do pozbawienia uzasadnień orzeczeń treści odnoszących się do wskazanych wyżej danych umożliwiających identyfikację osób fizycznych. Wiąże się to z wnikliwą, szczegółową analizą treści tych orzeczeń, co nie tylko stanowi o znaczącym nakładzie pracy, lecz także prowadzi do powstania nowej pod względem jakości informacji.
Zdaniem sądu konieczność ochrony prywatności osób fizycznych nie zwalnia organu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Rzeczą organu jest jedynie zapobiec dostępowi do konkretnych informacji umożliwiających identyfikację osoby fizycznej, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych ze względu na prywatność osoby fizycznej, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero jednak w razie uznania i przekonującego wykazania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych, organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien – na podstawie art. 16 u.d.i.p. – wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Konieczność dokonania zaawansowanej anonimizacji w znacznym zakresie, z użyciem znacznych sił i środków, nie może stanowić, bez odniesienia się do konkretnych spraw lub sprawy, podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej. Może natomiast stanowić przesłankę do uznania żądanej informacji za przetworzoną. Nie można bowiem abstrahować od treści wniosku, tego, jaka jest faktycznie ilość żądanych danych, w jakiej formie ma być udzielona informacja i czego ma dotyczyć.
Wniosek: Sąd uznał za niewystarczające stanowisko organów administracji, że udzielenie informacji publicznej w postaci uzasadnień wyroków wydanych w 2016 r. jest niemożliwe, gdyż będzie wiązało się z naruszeniem prywatności osoby fizycznej, i przyjęcie a priori i bez odniesienia się do konkretnych informacji, że anonimizacja danych osobowych nie uchroni przed ujawnieniem tożsamości tych osób. A to, zdaniem sądu, uzasadniało uchylenie obu decyzji wydanych przez organ.
Wyrok rozstrzygający powyżej przedstawioną sytuację wskazuje, że w przypadku udostępniania informacji publicznej w postaci wyroków sądów powszechnych organ każdorazowo powinien zbadać, w jakim zakresie powinien dokonać anonimizacji danego dokumentu, a fakt, że w sprawie należałoby zanonimizować w znacznym zakresie dany dokument, nie powoduje automatycznie, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić jej udostępnienia.
Podsumowanie
Organy administracji publicznej, każdorazowo rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinny przeanalizować, czy informacje, których udostępnienia żąda wnioskodawca, a które zawierają dane wrażliwie, mogą zostać udostępnione po dokonaniu ich anonimizacji. Powyżej wskazane orzecznictwo jednoznacznie potwierdza, że udostępnienie informacji publicznej, która zawiera dane wrażliwe, jest możliwe, o ile anonimizacja nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania konkretnej informacji publicznej. W przeciwnym wypadku na podmiocie zobowiązanym ciąży obowiązek wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej ze względu na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Podstawa prawna
art. 5 ust. 1 i 2, art. 16 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1598; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1641)
ustawa z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1781)
rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE [ogólne rozporządzenie o ochronie danych] (Dz.Urz. UE z 2016 r. L 119, s. 1; RODO)