Subskrybuj nas na Youtube
- Służba cywilna jest wypadkową uwarunkowań, w jakich wypadło jej funkcjonować. Należy stworzyć jej stabilne warunki działania – w myśl zasady „rządy i parlamenty odchodzą, a administracja pozostaje” - mówi prof. Jolanta Itrich-Drabarek
/>
Dlaczego polscy politycy - zarówno z obecnej, jak i poprzednich ekip - nie lubią służby cywilnej?
Wydaje się, że nieustanne zmiany w służbie cywilnej dokonywane przez polityków wynikają z ich niewiedzy co do jej istoty i znaczenia dla rozwoju demokratycznego państwa. Politycy, nie przyznając się do ignorancji w kwestii zasad i standardów obowiązujących w służbie cywilnej, próbują wdrażać swoje projekty polityczne „mimo” lub „ponad” urzędnikami. Dlatego z jednej strony podkreślają osiągnięcia swoich rządów, z drugiej zaś deprecjonują w nich rolę urzędników. Urzędnicy czują się sfrustrowani brakiem uznania ze strony polityków, odczuwają brak pozytywnych wzorców oraz możliwości skutecznego planowania swojej pracy i kariery w urzędzie. To jest wada polityków w wielu państwach świata. Skarżą się na bierny opór ze strony urzędników, stosowanie metody włoskiego strajku, sabotowanie lub też ignorowanie ich decyzji. Prezydent USA Harry Truman pod koniec lat 40. XX wieku stwierdził, że „próby zmuszenia biurokratów do wykonania poleceń władzy wykonawczej przypominają próby pociągania za sznurki”. A Richard Nixon w latach 70. narzekał: „nie ma żadnej dyscypliny w tej biurokracji, nigdy nikogo nie zwalniamy, nigdy nie udzielamy nikomu nagany”. Z kolei prezydent Aleksander Kwaśniewski w latach 90. mówił: „służba cywilna to piękna idea, ale trudna do realizacji w praktyce”. Dlaczego więc politycy nie lubią służby cywilnej? Bo relacje między politykami a urzędnikami są trudne. Urzędnik działa na podstawie przepisów prawa i w granicach określonych jego zapisami, posługuje się w swojej pracy biurokratycznymi metodami działania, co oznacza, że opiera się na ściśle określonych działaniach organizacyjnych, ustalających, kierowniczych i kontrolnych. Polityk przychodzi do rządu z projektem politycznym i chciałby go szybko i skutecznie zrealizować. Polem konfliktu przeważnie są tu więc czas i środki, jakie obie strony uznają za konieczne.
17 lutego przypadała 100. rocznica uchwalenia pierwszej ustawy konstytuującej instytucję służby cywilnej w polskim porządku prawnym. Jutro rozpoczyna się dwudniowa konferencja na ten temat, która jest organizowana przez panią profesor na Uniwersytecie Warszawskim, pod patronatem DGP. Dlaczego jest to tak ważne wydarzenie?
100-lecie służby cywilnej skłania do refleksji na jej temat, zdiagnozowania jej kluczowych problemów oraz wyzwań, a także zaproponowania istotnych działań modernizacyjnych. Konferencja skłania badaczy z kraju i zagranicy, administratorów i polityków na spojrzenie na służbę cywilną w wymiarze politycznym, instytucjonalnym, społecznym i personalnym. Politycznym, ponieważ uwarunkowania polityczne, w jakich przyszło jej funkcjonować, mają niewątpliwie olbrzymi wpływ na jej kształt i cele; instytucjonalnym, gdyż osoby zatrudnione w służbie cywilnej kierują i wykonują swoje zadania w kluczowych urzędach; społecznym z racji społecznego odbioru jej działań; personalnym, gdyż budowa etosu służby cywilnej ma kluczowy wpływ na losy osób w niej zatrudnionych.
Na konferencji mają się pojawić nie tylko eksperci, ale również decydenci i politycy z różnych ugrupowań. Czy liczy pani, że po tej debacie zapadną jakieś ponadpartyjne decyzje dotyczące służby cywilnej?
Chciałabym mieć taką moc sprawczą, ale nie mam złudzeń. Dopóki politycy w Polsce nie będą się porozumiewać co do kluczowych kwestii zarządzania państwem, dopóty będziemy mieli kolejne ustawy i nowelizacje dotyczące służby cywilnej. Moim osobistym sukcesem jest jednak fakt, że wszyscy przywódcy partii politycznych w Polsce zostali niejako przekonani do tego, że sprawa służby cywilnej nie jest drugoplanowa, że warto o niej rozmawiać. Mam nadzieję, że kolejnym krokiem będzie powrót do tzw. źródła, czyli zrozumienie, że służba cywilna powinna doczekać się poważnej debaty, dobrych rozwiązań i stabilizacji. Tylko w przypadku porozumienia ponadpartyjnego służba cywilna w Polsce ma szansę na umiejscowienie jej w należytym miejscu - jako sprawnego aparatu administracyjnego, służącego wykonywaniu polityk publicznych, wolnego od ingerencji partyjnych. Niestety system łupów, a takim łupem są stanowiska w służbie cywilnej, jest codzienną praktyką w Polsce po 1989 r., dlatego trzeba zrobić wszystko, aby odejść od tego niechlubnego postępowania.
Jeśli jednak doszłoby do porozumienia lub obecna strona rządowa chciałaby posłuchać rad naukowców, to co pani by im poradziła?
Służba cywilna to nie uciążliwy obowiązek, a zrozumienie związku między dobrze wykonywanymi funkcjami państwa a pracą osób tam zatrudnionych. Wbrew wielu demagogicznym i populistycznym głosom, służba cywilna nie jest przyczyną złego funkcjonowania państwa, a jedynie wypadkową uwarunkowań wewnętrznych i zewnętrznych, w jakich wypadło jej funkcjonować. Przed polską służbą cywilną stoi wiele wyznań i zagrożeń, a należą do nich: ciągła niestabilność statusu socjalnego i prawnego wynikająca z braku spójnej polityki kolejnych rządów, standaryzacja usług administracji w postaci Karty obywatela, otwartość na zmiany, umiejętność elastycznego reagowania na kryzysy. Dlatego należy stworzyć jej stabilne warunki funkcjonowania - w myśl zasady „rządy i parlamenty odchodzą, a administracja pozostaje”.
Dlaczego ta ustawa sprzed 100 lat była tak istotna przy odbudowie państwa polskiego?
Ustawa o państwowej służbie cywilnej z 17 lutego 1922 r. była jedną z pierwszych ustaw obowiązujących na terenie całej Polski, pierwotnie podzielonej przez 123 lata na zabory. Była dowodem na to, że państwo polskie potrafi przyjąć nowoczesną ustawę, która daje możliwość stworzenia nowoczesnej administracji. Objęła swoimi przepisami pracowników administracji rządowej, urzędników kancelarii Sejmu, Senatu i Kancelarii Cywilnej Prezydenta. Natomiast ministrowie podlegali przepisom ustawy, o ile konstytucja lub ustawy szczególnie nie stanowiły inaczej. Tylko ok. 15 proc. urzędników pracowało poprzednio w administracji państw zaborczych, a trzeba zaznaczyć, że były to osoby w większości pochodzące z Galicji. Urzędnicy ci byli szczególnie krytykowani przez opozycję skupioną w Obozie Narodowym (Liga Narodów, Związek Młodzieży Polskiej, Stronnictwo Narodowe, Stronnictwo Demokratyczno-Narodowe, Związek Ludowo-Narodowy, Obóz Wielkiej Polski), gdyż jakoby uosabiali oni wady systemu biurokracji austriackiej: „formalizm, powolność, brak samodzielności, nadmierną liczbę stanowisk”. Doceniano jednak ich pracę m.in. za równorzędność w traktowaniu stron oraz jednakowe traktowanie obywatela. W administracji państwowej pracowali w większości Polacy (stanowili 92,2 proc. ogółu zatrudnionych), wśród nich przeważali mężczyźni. Wśród 29 tys. urzędników kancelaryjno-pomocniczych 10 tys. stanowiły kobiety, natomiast na ogólną liczbę 18,5 tys. urzędników wyższych szczebli przypadało jedynie 630 kobiet, to jest zaledwie ok. 3,4 proc.
Który kraj ma na tyle dojrzałą demokrację, że służba cywilna odgrywa tam kluczową rolę?
Oczywiście nie ma idealnego modelu, ale są rozwiązania, które wdrożyły i udoskonalają takie kraje jak Wielka Brytania, Stany Zjednoczone, Niemcy, Austria, Holandia, Szwecja czy Australia. W niektórych państwach „urzędnik służby cywilnej” oznacza jedynie pracownika administracji rządowej (Wielka Brytania, Litwa, Turcja, Cypr), w innych obejmuje również pracowników samorządu terytorialnego (Dania), zaś w kolejnej grupie państw - pracowników sektora publicznego (Francja, Niemcy, Słowenia). Wszędzie tam służba cywilna odgrywa kluczową rolę w zarządzaniu państwem i społeczeństwem.
Pojawiają się pomysły reformy służby cywilnej. A to szef służby cywilnej przygotuje jakąś małą nowelizację, a to resort finansów chce, aby urzędnicy pracowali jak w korporacji. Co powinno ulec zmianie i w jakim zakresie?
Wszystko i nic. Nic - jeśli zmiany mają mieć charakter kosmetyczny, przypadkowy lub będą wykładnią sił, które akurat mają większe wpływy w zapleczu politycznym rządu, jeśli miałyby być to zmiany, które będą zaspokajać interesy części polityków lub też osób mających ambicje „wyjęcia” spod władzy ustawy o służbie cywilnej kolejnej części pracowników administracji rządowej. Wszystko - jeśli chcielibyśmy doczekać się ustawy scalającej kadry administracji publicznej w jeden mobilny, profesjonalny, efektywny, bezstronny i neutralny politycznie korpus. Takim przykładem kompleksowej zmiany była holenderska reforma nazwana „compact government” (kompaktowa administracja). W jej wyniku administracja miała stać się mniejsza, ale bardziej „zwinna”, inteligentna - szybko przystosowująca się do nowych warunków działania. Tymczasem polska służba cywilna nie ma nawet systemu kadrowego, który by zawierał informację, ilu codziennie członków korpusu przyszło do pracy (istotną w sytuacji kryzysowej).
Swego czasu pojawił się pomysł kodeksu urzędniczego, który co do zasady połączyłby pracowników samorządowych, rządowych i tych, do których ma zastosowanie ustawa z 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych. Czy to słuszny kierunek?
Jednolite prawo urzędnicze dla osób zatrudnionych w administracji publicznej wydaje się logicznym rozwiązaniem, niestety nieznajdującym zrozumienia u decydentów. Wdrożenie takiego pomysłu rozwiązałoby problem mobilności urzędniczej, stałoby się asumptem do wprowadzenia jednolitych standardów etycznych, byłoby odpowiedzią na oczekiwania społeczne i pozwoliłoby na sprawniejsze egzekwowanie odpowiedzialności osób zatrudnionych w urzędach.
Czy przy obecnych regulacjach prawnych chciałaby pani pracować w korpusie służby cywilnej?
I tak, i nie. Nie, ponieważ moja wiedza o czterech ustawach i dwóch potężnych nowelizacjach podpowiada mi, że ciągle jesteśmy na początku drogi budowy służby cywilnej, rozumianej jako stabilne, przewidywalne i rozliczalne na podstawie obiektywnych kryteriów miejsce pracy. Tak, pod warunkiem że miałabym na nią realny wpływ, wtedy podjęłabym kolejny raz próbę przekonania polityków i pracowników, że warto inwestować w służbę państwu i społeczeństwu na sprawdzonych już przez inne państwa zasadach.
Zarobki w służbie cywilnej średnio wynoszą 6,9 tys. zł brutto, a korpus nie ulega już nadmiernemu rozrostowi. Czy podwyżki powinny być powiązane ze wzrostem kwoty bazowej, czy jednak pochodzić z funduszu wynagrodzeń?
Żadnego państwa nie stać na biedną administrację, ponieważ jej bieda generuje kłopoty zarówno w skali indywidualnej (negatywny dobór kadr, frustracja zatrudnionych, fluktuacja) czy też w skali instytucji (niekompetencja, korupcja, niska efektywność itp.), w skali społecznej (niezadowolenie, brak zaufania do instytucji publicznych), jak i w skali państwa (podważanie istoty demokracji, brak legitymizacji władzy). Przekonanie społeczeństwa do droższej, ale efektywnej i wydajnej administracji publicznej nie wydaje się łatwe w polskiej rzeczywistości, ale jest możliwe pod warunkiem, że zostaną zachowane pewne gwarancje dla obu stron. Tak więc płace powinny być adekwatne do przydzielonych zadań i odpowiedzialności, wartościowanie stanowisk wprowadzone w życie, a rozliczalność egzekwowana.
Czy nabór do służby cywilnej powinien być przeprowadzany przez niezależną zewnętrzną firmę?
Sądzę, że problem z naborem leży nie w tym, kto go przeprowadza, ani nawet nie w braku zainteresowania ze strony specjalistów pracą w służbie cywilnej, ale bierze się głównie z braku stabilności statusu prawnego członków korpusu służby cywilnej, wynikającego z częstej zmiany przepisów. To nierzadko skutkuje traktowaniem jej jako „odskoczni” do dalszej kariery zawodowej poza korpusem. Chodzi więc o zagwarantowanie zachowania otwartości i konkurencyjności w naborze do pracy w służbie cywilnej oraz zatrudnienie osób posiadających najlepsze kwalifikacje. Przeprowadzenie zdecentralizowanego naboru jest możliwe wewnątrz korpusu pod warunkiem, że zostaną zachowane standardy obiektywizmu. Jeśli jednak nie jest to możliwe, a wiemy, że nie dopracowaliśmy się dobrego systemu rekrutacji przez ostatnie 26 lat, to faktycznie byłoby lepiej, gdyby niezależna firma dokonywała naboru do jego szeregów, pod warunkiem jednak, że nie będzie to nabór jak do każdej innej pracy. Od kandydatów należałoby wymagać np. zrozumienia pojęcia misji służby publicznej.
Jak pani sobie wyobraża służbę cywilną za kolejne 100 lat? Czy w ogóle przetrwa?
Służba cywilna przetrwa tak długo, jak długo będzie istniało państwo lub podobna do niego organizacja, opierająca swoje funkcjonowanie na profesjonalnych, kompetentnych i wykształconych pracownikach i urzędnikach. Chciałabym, aby Polacy za 100 lat obchodzili święto służby cywilnej, która będzie spełniać takie kryteria, jak wierność konstytucji, apolityczność lub neutralność polityczna, bezstronność, lojalność wobec przełożonych, stabilność zatrudnienia, rzetelność i profesjonalizm, równość szans, dostępność oraz konkurencyjność przy rekrutacji, zarządzanie z udziałem samych zainteresowanych i w interesie obywateli.©℗
Rozmawiał Artur Radwan
