Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu
W związku z coraz większymi problemami ze szczelnością gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi w wielu samorządach w ostatnich latach trwały intensywne analizy i poszukiwania optymalnej metody ustalania wysokości opłaty śmieciowej (czyli ściślej mówiąc – opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszonej przez właściciela nieruchomości). Największą bolączką były niezgodności w faktycznej liczbie mieszkańców gminy w porównaniu z ich liczbą wynikającą ze złożonych deklaracji śmieciowych. Rozwiązaniem tego problemu dla wielu jednostek samorządu terytorialnego była metoda wodna. Jednak jej zmodyfikowanie przez ustawodawcę powoduje tyle praktycznych problemów, że dziś część gmin z niej rezygnuje.
Przypomnijmy, że zmiany wprowadzone z 23 września 2021 r. zobligowały rady gmin stosujących tę metodę do nowelizacji uchwał śmieciowych tak, aby były one zgodne z przepisami w nowym brzmieniu. Część z gmin dokonała tego w najprostszy (lecz niezbyt racjonalny) sposób, część wadliwie (czego przykładem są akty nadzorcze wydawane przez regionalne izby obrachunkowe), a jeszcze inne się poddały i przeszły na odmienny system naliczania opłat za śmieci (niekiedy również nie bez problemów, czego przykładem jest miasto stołeczne Warszawa).
Limit i jego następstwa
Polityczne przepychanki między administracją rządową a administracją samorządową w Warszawie doprowadziły do wprowadzenia nie tylko bardzo złego od strony legislacyjnej, lecz także całkowicie nieprzemyślanego w skutkach przepisu określającego maksymalny poziom opłaty śmieciowej przy metodzie wodnej ponoszonej przez gospodarstwo domowe. Nowo dodany ust. 3f w art. 6j ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888; ost.zm. Dz.U z 2021 r. poz. 2151; dalej: u.c.p.g.) stanowi, że: „W przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalana na podstawie metody, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. metody wodnej – red.), nie może wynosić więcej niż 7,8 proc. przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za gospodarstwo domowe”. Obecnie jest to kwota 149,68 zł, w przyszłym roku należy szacować jej wzrost do poziomu ok. 160 zł, o czym ostatecznie przekonamy się pod koniec marca, gdy zostanie wydany kolejny komunikat prezesa GUS na podstawie art. 6k ust. 5 u.c.p.g.
Co powyższa zmiana oznacza w praktyce? Rada każdej gminy, która obecnie korzysta z metody wodnej (ale także rada każdej gminy, która w przyszłości będzie chciała z niej skorzystać), zobligowana jest do uwzględnienia we wzorze deklaracji śmieciowej przyjętego maksymalnego poziomu przewidzianego w ww. art. 6j ust. 3f u.c.p.g. Treści tego przepisu nie trzeba uwzględniać w uchwale w sprawie wyboru metody, lecz należy pamiętać, że od 23 września 2021 r. uchwała w tym przedmiocie musi być bardziej szczegółowa – zmianie z tym dniem uległ bowiem również ust. 3e w przywołanym art. 6j u.c.p.g. [tabela]
Tabela. Na czym polega zmiana
Uchwała w sprawie metody wodnej
przed 23 września 2021 r. w nowym brzmieniu
Musiała zawierać zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby wyliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Musi się w niej znajdować sposób ustalania ilości zużytej wody na potrzeby wyliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, także w przypadku braku wodomierza lub braku konkretnych danych dotyczących ilości zużytej wody czy odliczania wody zużytej na określone cele.
Dziś metoda od wody, z uwagi na konieczny do uregulowania zakres uchwały w sprawie jej wyboru, jest najtrudniejszą z prawnie dopuszczalnych metod, czego dowodem są wskazujące na nieprawidłowości orzeczenia zarówno organów nadzoru, jak i sądów administracyjnych. Te nieprawidłowości i związane z nimi problemy są jednak skutkiem błędów w stosowaniu przepisów ustawy śmieciowej, a nie wadliwości (lub przynajmniej nieprecyzyjności) samych przepisów. A z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku art. 6j ust. 3f u.c.p.g. nakazującego uwzględnienie maksymalnej wysokości opłaty przy metodzie wodnej ponoszonej przez gospodarstwo domowe. Świadczą o tym dotychczasowe, często nieudolne, próby gmin skonstruowania wzoru deklaracji śmieciowej tak, aby uczynić zadość nowym regulacjom. Nieudolność ta niekiedy wychwytywana jest przez organy nadzoru (w przypadku uchwały w sprawie wzoru deklaracji – regionalne izby obrachunkowe), choć – co przy tym zaskakujące – orzecznictwo RIO w tym przedmiocie jest kompletnie niejednolite. Ten sam sposób zastosowania nowych przepisów przez jedną RIO jest słusznie kwestionowany, a przez inną już nie.
Kłopot z wodomierzami
Pojawia się tym samym pytanie, co takiego w treści nowego przepisu powoduje problemy z jego stosowaniem. Metoda od wody opiera się na tym, że wysokość opłaty śmieciowej ustalana jest na podstawie ilości zużytej wody w danej nieruchomości we wskazanym przez radę gminy w uchwale okresie rozliczeniowym. Wprowadzony przepis obliguje natomiast uwzględnianie w tych wyliczeniach dodatkowego czynnika, jakim jest gospodarstwo domowe. I o ile w przypadku domów jednorodzinnych nie ma problemu, aby ten czynnik uwzględnić (co od zasady bowiem jeden dom jednorodzinny, to jedno gospodarstwo domowe, a więc opłata śmieciowa uiszczana przez właściciela takiej nieruchomości nie może przekroczyć wartości wskazanej w nowym przepisie), o tyle przy zabudowie wielorodzinnej pojawia się wiele komplikacji.
Jakich? Podstawowa jest związana z tym, że w przypadku zabudowy wielorodzinnej obowiązki właściciela nieruchomości ciążą na spółdzielni albo wspólnocie mieszkaniowej, która co do zasady składa zbiorczą deklarację za całą taką nieruchomość. Wysokość opłaty śmieciowej przy metodzie wodnej w takim przypadku naliczana jest według zużycia wody wynikającego z wodomierza głównego (zamontowanego na wejściu do budynku). Rozliczenia w odniesieniu do poszczególnych lokali mieszkalnych nie dokonuje już wtedy gmina, tylko wspomniana spółdzielnia albo wspólnota mieszkaniowa wedle przyjętych przez siebie wewnętrznych zasad. Najczęściej brane są pod uwagę wskazania wodomierzy lokalowych, aczkolwiek nie zawsze działają one prawidłowo (nie zawsze mają ważną cechę legalizacyjną). Spotyka się też jeszcze, i to nierzadko, nieruchomości, w których poszczególne lokale nie są odrębnie opomiarowane wodomierzami lokalowymi.
Gminy radzą sobie z powyższym problemem na dwa sposoby.

Sposób 1

Dla wszystkich razem
We wzorze deklaracji śmieciowej gmina dodaje rubrykę obligującą podmiot składający deklarację do podania liczby gospodarstw domowych występujących na danej nieruchomości. Ta wartość mnożona jest przez maksymalną wysokość opłaty od gospodarstwa domowego, co daje maksymalną wartość opłaty, jaką należy uiścić od całej nieruchomości (w przypadku gdyby podstawowa wysokość opłaty śmieciowej, obliczana jako iloczyn ilości zużytej wody i stawki opłaty, była wyższa niż wyliczona wysokość maksymalna).
W odniesieniu do takiego sposobu uwzględniania we wzorze deklaracji nowego ust. 3f w art. 6j u.c.p.g. organy nadzoru wskazują, że jest on niedopuszczalny, wprowadzone ograniczenie nie służy bowiem jedynie wyliczeniu maksymalnej wysokości opłaty z nieruchomości, rozumianej jako iloczyn liczby gospodarstw domowych z danej nieruchomości oraz kwoty równej 7,8 proc. przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem, lecz nakłada na radę gminy obowiązek wprowadzenia takiego rozwiązania, aby wysokość opłaty, którą ponosi właściciel nieruchomości, była ustalana na poziomie uwzględniającym przedmiotowe ograniczenie w odniesieniu do poszczególnych gospodarstw domowych. Ustawodawca przez użycie sformułowania: „opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi (…) nie może wynosić więcej niż (…) za gospodarstwo domowe” odniósł to ograniczenie wprost do gospodarstwa domowego, co powoduje, że przedmiotowe ograniczenie należy rozumieć jako mechanizm weryfikujący wysokość opłaty w odniesieniu do każdego gospodarstwa domowego z osobna, służący do wyliczenia wysokości opłaty z nieruchomości (tak m.in. uchwała nr 38/87/2021 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z 18 listopada 2021 r. stwierdzająca nieważność uchwały nr XLIX/1500/21 Rady Miejskiej w Łodzi z 20 października 2021 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości).

sposób 2

Odgórne wskazanie
Do wzoru deklaracji śmieciowej dołączany jest załącznik, w którym spółdzielnia albo wspólnota mieszkaniowa oświadcza (bez przedkładania w tym zakresie jakichkolwiek dowodów), że w stosunku do konkretnych gospodarstw domowych w danej nieruchomości zastosowanie znajduje ograniczenie w wysokości opłaty z art. 6j ust. 3f u.c.p.g., a w konsekwencji wysokość opłaty śmieciowej pomniejszona będzie o wysokość nadwyżkowej opłaty w przypadku tych gospodarstw domowych. Takie rozwiązanie zastosowała m.in. Rada Miasta Szczecin (patrz: uchwała Nr XXXII/925/21 z 19 października 2021 r. zmieniająca uchwałę w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości; Dz.Urz. Woj. Zachodniopomorskiego poz. 4425).
Problem dotyczący tego sposobu polega na tym, że opiera się on wyłącznie na oświadczeniach nieweryfikowalnych na etapie składania deklaracji śmieciowej (z uwagi na brak żądania jakichkolwiek dowodów potwierdzających ich prawdziwość). Oczywiście włodarz ma możliwość zweryfikowania złożonej deklaracji, a więc również i złożonego oświadczenia, i w przypadku uznania, że jest ono nieprawidłowe, następuje wszczęcie postępowania na podstawie art. 6o ust. 1 u.c.p.g. zmierzającego do określenia w drodze decyzji właściwej wysokości opłaty śmieciowej.
Poza tym składane oświadczenie nie uwzględnia możliwości wadliwego działania wodomierza lokalowego, na podstawie danych z którego spółdzielnia albo wspólnota mieszkaniowa składa to oświadczenie. Jeżeli wodomierz ten ma ważną cechę legalizacyjną, to takiego problemu nie będzie. Cecha ta jest jednak wymagana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w stosunku do wodomierza, na podstawie którego naliczana jest kwota należności za pobraną wodę, a więc w stosunku do wodomierza głównego (z ewentualnymi wyjątkami wynikającymi z art. 6 ust. 6 i 7 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028). W konsekwencji pojawia się pytanie, czy gmina może kwestionować wartości z niezalegalizowanego wodomierza lokalowego, a jeśli tak, to jak powinna następnie postąpić w takim przypadku. Jak powinno wyglądać ustalenie ilości zużytej wody w odniesieniu do takiego gospodarstwa domowego?
I kolejny mankament – składane oświadczenie nie uwzględnia przypadków, w których poszczególne lokale mieszkalne nie mają własnego wodomierza lokalowego. Takie sytuacje mają niekiedy miejsce w praktyce, zwłaszcza w starym budownictwie, gdzie po prostu nie ma fizycznej możliwości (albo przynajmniej jest to na tyle utrudnione, że finansowo nieopłacalne) zamontowania tego rodzaju urządzeń pomiarowych. W konsekwencji pojawia się pytanie, jak powinno wyglądać takie oświadczenie w stosunku do tego rodzaju lokali mieszkalnych.
Jak to naprawić
Jak powinien wyglądać wzór deklaracji, jeśli zdecydowalibyśmy się na wyeliminowanie powyższych problemów? W pierwszej kolejności należałoby rozważyć obowiązek dołączania do oświadczenia, o jakim mowa w sposobie 2, dowodów potwierdzających zużycie wody w poszczególnych gospodarstwach domowych w ilości powodującej przekroczenie maksymalnej wysokości opłaty śmieciowej z art. 6j ust. 3f u.c.p.g.
Kolejny element, jaki należałoby rozważyć, to wprowadzenie rozwiązań na wypadek niewłaściwego funkcjonowania wodomierzy lokalowych (awaria czy po prostu brak ważnej cechy legalizacyjnej) bądź też braku takiego wodomierza. Stosowane obecnie przez część gmin oświadczenia nie uwzględniają takich sytuacji, co powoduje, że mogą one być albo nieprawdziwe (choćby i bez winy składającego takie oświadczenie co do wadliwego funkcjonowania wodomierza, na podstawie danych którego jest ono składane) lub też po prostu niemożliwe do złożenia (jeśli dany lokal takiego wodomierza nie ma, a spółdzielnia albo wspólnota mieszkaniowa rozlicza się np. z wykorzystaniem danych dotyczących powierzchni lokali mieszkalnych).
Prześledźmy to na przykładzie kamienicy z 10 lokalami mieszkalnymi, gdzie nie ma wodomierzy lokalowych, a należność za zużytą wodę ustala się na podstawie wodomierza głównego. Z uwagi na brak wodomierzy lokalowych wspólnota mieszkaniowa rozlicza zużycie wody w lokalach na podstawie ich powierzchni. Łączne zużycie wody w nieruchomości, według wskazań wodomierza głównego, nie wskazuje na przekroczenie przez którykolwiek z lokali mieszkalnych limitu z art. 6j ust. 3f u.c.p.g. Jednakże po przeliczeniu opłaty na poszczególne lokale należność ich właścicieli względem wspólnoty jest wyższa niż 149,68 zł.
Czy powyższy problem rada gminy jest w stanie rozwiązać, stosując odpowiednie regulacje w swojej uchwale? Nie do końca, nie ma ona bowiem wpływu na wewnętrzny sposób rozliczeń między wspólnotą (albo spółdzielnią) a właścicielami lokali mieszkalnych. Biorąc jednak pod uwagę rozstrzygnięcie, jakie zapadło w odniesieniu do uchwały Rady Miejskiej w Łodzi (przywołane w sposobie 1), należałoby rozważyć, czy w przypadku wadliwych lub niemających ważnej cechy legalizacyjnej wodomierzy lokalowych, bądź też w ogóle ich braku, nie należałoby w stosunku do całej nieruchomości stosować przeciętnych norm zużycia wody. Gminy już teraz zmuszone są do ich stosowania, np. gdy chodzi o nieruchomości niepodłączone do sieci wodociągowej czy też posiadające własne (choćby tylko dodatkowe) ujęcie wody. Im więcej jednak jest w systemie nieruchomości w ten sposób rozliczanych, tym bardziej system staje się nieszczelny. Zaczyna on bowiem ponownie odwoływać się do mało obiektywnych wartości – to właściciele tych nieruchomości muszą podać liczbę mieszkańców, która następnie mnożna jest przez określoną przeciętną normę zużycia wody.
Kolejnym problemem jest również to, jakie wartości należy przypisać tym przeciętnym normom – uśrednione zużycie wody na mieszkańca danej gminy? Wydaje się, że właściwszym rozwiązaniem jest zastosowanie przeciętnych norm zużycia wody wynikających z przepisów rozporządzenia ministra infrastruktury z 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz.U. nr 8, poz. 70) – skoro w polskim porządku prawnym ta kwestia jest już uregulowana, rady poszczególnych gmin nie powinny dokonywać tego samodzielnie.
Konsekwencje
Powyższe rozważania jednoznacznie prowadzą do wniosku, że wprowadzony do art. 6j u.c.p.g. ust. 3f wyrządził więcej szkód, niż przyniósł korzyści. Nie można oczywiście odmówić jego pomysłodawcom, że oprócz aspektu politycznego miał on odnieść korzystny skutek w stosunku do większych gospodarstw domowych poprzez ograniczenie wysokości ponoszonej opłaty śmieciowej, lecz kształt, jaki mu został nadany, jest niezbyt dobry. Nic więc dziwnego, że samorządy albo rezygnują z metody wodnej (patrz np. zastępująca metodę wodną metodą od osoby uchwała nr XLI/324/21 Rady Miejskiej w Krośnie Odrzańskim z 9 grudnia 2021 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których zamieszkują mieszkańcy oraz stawki tej opłaty; Dz.Urz. Woj. Lubuskiego poz. 2711), albo też decydują się na pozostanie przy tej metodzie z regulacjami, jak w przykładzie 2 – mając świadomość ich niedoskonałości. ©℗