Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 dotycząca ochrony osób zgłaszających przypadki naruszenia prawa Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE z 2019 r. L 305, s. 17; dalej: dyrektywa o ochronie sygnalistów) została opublikowana 26 listopada 2019 r. i weszła w życie 17 grudnia 2019 r., wyznaczając dwuletni okres na jej implementację w państwach członkowskich.
Celem regulacji jest przede wszystkim ochrona osób zgłaszających naruszenia prawa. Wiąże się to z wieloma nowymi obowiązkami zarówno dla podmiotów z sektora prywatnego, jak i jednostek publicznych. Przewiduje ona trójstopniowe kanały zgłaszania nieprawidłowości (wewnętrzne, zewnętrzne oraz ujawnienie publiczne), kładąc nacisk przede wszystkim na wewnętrzne, czyli tworzone w ramach danej organizacji.
Przepisom dyrektywy o ochronie sygnalistów podlegają wszystkie podmioty prawne z sektora publicznego oraz podmioty z sektora prywatnego zatrudniające co najmniej 50 pracowników. Bez względu natomiast na liczbę pracowników procedury dotyczące zgłaszania naruszenia prawa wdrożyć muszą pracodawcy wykonujący działalność w zakresie usług, produktów i rynków finansowych. W praktyce zadaniem wszystkich wymienionych podmiotów jest ustalenie regulaminu zgłoszeń wewnętrznych, określającego procedurę zgłaszania naruszeń prawa i podejmowania działań następczych.
Długo wyczekiwany projekt polskiej ustawy – nazwanej ustawą o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa ‒ został opublikowany w połowie października 2021 r. i obecnie pozostaje w fazie opiniowania. Niektóre postanowienia dyrektywy o ochronie sygnalistów zostały zaimplementowane wprost do polskiego projektu, inne odpowiednio dostosowane.
Treść proponowanej ustawy może jeszcze ulec zmianie, jednak termin na wdrożenie rozwiązań przewidzianych w dyrektywie o ochronie sygnalistów zmianie nie ulegnie i minie 17 grudnia 2021 r.
O co urzędy pytają na szkoleniach
Bez obowiązku dla zatrudniających poniżej 50 pracowników
Jaki jest termin wdrożenia procedur dotyczących ustanowienia wewnętrznych kanałów dla osób zgłaszających naruszenia w jednostkach publicznych? Czy jest to 17 grudnia 2021 r., czy może jest przesunięcie?
ODPOWIEDŹ Dyrektywa o ochronie sygnalistów przewiduje możliwość przedłużenia terminu na wdrożenie opisanych mechanizmów w przypadku podmiotów prawnych w sektorze prywatnym zatrudniających od 50 do 249 pracowników do 17 grudnia 2023 r. O przesunięciu traktuje również projekt polskiej ustawy, dając pracodawcom z sektora prywatnego zatrudniającym pracowników we wskazanym przedziale dodatkowe dwa lata na dostosowanie się do nowych regulacji. Dotyczy to jednak wyłącznie sektora prywatnego. To oznacza, że jednostki publiczne zatrudniające co najmniej 50 pracowników są zgodnie z aktualnym brzmieniem projektu ustawy objęte obowiązkami w niej wskazanymi. Jednostki zatrudniające mniejszą liczbę pracowników mają prawo, a nie obowiązek tworzenia procedur ochrony sygnalistów. Co w tym miejscu ważne, zgodnie z definicją przyjętą w projekcie polskiej ustawy pracownikiem jest pracownik w rozumieniu art. 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. ‒ Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320; ost.zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 2432; dalej: k.p.) oraz pracownik tymczasowy.
Jednostki publiczne zatrudniające co najmniej 50 pracowników wiąże pierwszy termin wskazany w ustawie. Obowiązkiem posiadania odpowiednich procedur zostaną one więc objęte po stosunkowo krótkim, 14-dniowym vacatio legis przewidzianym w projekcie ustawy. Innymi słowy, podmioty administracji publicznej do wskazanego w ustawie terminu będą zobowiązane wdrożyć wewnętrzne kanały zgłoszeń umożliwiające bezpieczne i poufne informowanie o naruszeniach, jak również zapoznać pracowników i współpracowników z zasadami ich funkcjonowania. Obligatoryjnym elementem procedury jest ustanowienie podmiotu upoważnionego do podejmowania działań następczych, weryfikacji zgłoszenia i dalszej komunikacji z sygnalistą, legitymującego się pisemnym upoważnieniem od pracodawcy do działań w tym zakresie. Poza tym jednostki publiczne będą miały obowiązek prowadzić rejestr zgłoszeń wewnętrznych i zarządzać zgromadzonymi w nim materiałami zgodnie z przepisami o ochronie danych osobowych.
Warto zauważyć, że ustawodawca nie zdecydował się na przyjęcie wskazanego w dyrektywie o ochronie sygnalistów wyjątku dotyczącego jednostek samorządu terytorialnego i w związku z tym obecne brzmienie ustawy nie wyłącza od obowiązku tworzenia nowych procedur gmin liczących mniej niż 10 000 mieszkańców, mimo że przepisy europejskie dopuszczają taką możliwość.
Wspólnie w jednej gminie czy w wielu
Czy można łączyć procedury w kilku jednostkach – czy urząd gminy ma swoją i jednostki budżetowe osobną?
ODPOWIEDŹ Zgodnie z art. 33 ust. 3 projektowanej ustawy implementującej dyrektywę o ochronie sygnalistów w Polsce pracodawcy w sektorze publicznym będący jednostkami organizacyjnymi gminy mogą ustalić wspólne wewnętrzne procedury zgłaszania naruszeń prawa i podejmowania działań następczych, pod warunkiem zapewnienia ich odrębności i niezależności od zewnętrznych procedur dokonywania zgłoszeń.
Powyższe brzmienie nie rozstrzyga jednak kwestii, czy wspólna procedura będzie mogła być przyjęta wyłącznie przez jednostki organizacyjne działające w ramach tej samej gminy, czy również przez jednostki działające w różnych gminach. Warto zauważyć, że nie przewidziano możliwości tworzenia wspólnych procedur w jednostkach organizacyjnych powiatów czy województw, co oznacza konieczność ustalenia dla nich samodzielnych regulaminów i mechanizmów zgłaszania naruszeń. Uzasadnienie do opublikowanego projektu ustawy wskazuje wprost na korelację ustanawiania wewnętrznego regulaminu zgłoszeń i regulaminu pracy zgodnie z przepisami k.p. Regulamin zgłoszeń wewnętrznych pracodawca ma więc ustalać po konsultacji z zakładową organizacją związkową albo w przypadku braku związków zawodowych – z przedstawicielami pracowników wyłonionymi w trybie przyjętym u danego pracodawcy. Regulamin wchodzi w życie dwa tygodnie po jego ogłoszeniu. Ustawodawca zdecydował, że do zgłoszeń anonimowych dokonywanych wewnętrznymi kanałami przepisy ustawy mają zastosowanie tylko wtedy, gdy przewiduje to regulamin zgłoszeń wewnętrznych ustanowiony u danego pracodawcy.
Warto podkreślić, że zgodnie z projektem postanowienia umów o pracę czy umów o zachowaniu poufności, ale także innych aktów kreujących stosunek pracy (jak np. układ zbiorowy czy regulamin pracy), w zakresie, w jakim wyłączają lub ograniczają prawo dokonywania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego, są nieważne. Z uwagi na to pracodawcy, w tym pracodawcy w sektorze jednostek publicznych, powinni zweryfikować treść obowiązujących u nich dokumentów i w razie potrzeby odpowiednio ją dostosować.
Grożą dotkliwe kary
Jakie sankcje grożą jednostce publicznej, jeśli procedura nie jest wdrożona na czas?
ODPOWIEDŹ Dyrektywa o ochronie sygnalistów wskazuje, że państwa członkowskie implementując jej postanowienia do własnych porządków prawnych, powinny ustanowić skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje dotyczące naruszeń obowiązków związanych z ochroną sygnalistów. Nie precyzuje przy tym, w ramach jakiego rodzaju odpowiedzialności mają one się zawierać. Polski ustawodawca w projekcie ustawy zaproponował reżim odpowiedzialności karnej przewidujący możliwość nałożenia stosunkowo dotkliwych kar.
Zgodnie z rozdziałem 6 opublikowanego projektu ustawy sankcjami w postaci kary grzywny, ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności do lat trzech zagrożona jest osoba, która:
- utrudnia dokonanie zgłoszenia naruszenia prawa,
- podejmuje działania odwetowe wobec zgłaszającego,
- narusza obowiązek zachowania w poufności tożsamości sygnalisty,
- dokonuje zgłoszenia lub ujawnienia publicznego nieprawdziwych informacji.
Ustawodawca zdecydował się jednocześnie za przestępstwo zagrożone tymi samymi sankcjami (tj. w postaci kary grzywny, ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności do lat trzech) uznać sytuację, w której dana osoba nie ustanawia wewnętrznej procedury zgłaszania naruszeń prawa i podejmowania działań następczych albo ustanowiona przez nią procedura narusza art. 29 projektowanej ustawy, w którym to wymieniono minimalne wymogi dotyczące tego, co określać musi regulamin zgłoszeń wewnętrznych. Propozycja polskich przepisów rozszerza więc katalog sankcjonowanych naruszeń w porównaniu do tych, które znalazły się w dyrektywie o ochronie sygnalistów.
Aktualne brzmienie projektowanych przepisów oznacza, że sankcją za niewdrożenie lub nieprawidłowe wdrożenie wewnętrznych procedur zgłaszania naruszeń prawa zagrożone są konkretne osoby fizyczne (a nie cała jednostka czy organizacja). Należałoby więc uznać, że ryzyko odpowiedzialności karnej, zgodnie z projektem ustawy, spoczywa w przypadku podmiotów administracji publicznej na osobach wchodzących w skład organu zarządzającego. W związku z tym niezwykle istotne wydaje się właściwe zabezpieczenie przez nich spełnienia określonych obowiązków związanych z wdrożeniem projektowanej ustawy i obsługą zgłoszeń w ramach danej organizacji. Sama treść ustawy pozostawia jednak wiele wątpliwości w tym zakresie, nie odpowiadając wprost na pytanie, czy poza osobami zarządzającymi zagrożone karą są także osoby, którym w danej organizacji powierzono wdrożenie nowych regulacji, np. compliance officer (specjalista ds. zgodności).
Projekt ustawy daje możliwość powierzenia na podstawie umowy obowiązków podmiotu upoważnionego do podejmowania działań następczych i komunikacji z sygnalistą osobie innej niż pracownik czy wewnętrzna jednostka organizacyjna pracodawcy (np. profesjonalnej kancelarii prawnej), ale nie uchyla to odpowiedzialności pracodawcy za dochowanie obowiązków określonych w ustawie.
Możliwe pominięcie wewnętrznej procedury
Czy sygnalista może dokonać zgłoszenia do organu publicznego lub rzecznika praw obywatelskich z pominięciem procedury obowiązującej w danym zakładzie pracy?
ODPOWIEDŹ Projekt polskiej ustawy, mimo nacisku dyrektywy o ochronie sygnalistów na promowanie wewnętrznych kanałów zgłoszeniowych, przewiduje, że sygnalista może dokonać zgłoszenia do organu publicznego lub rzecznika praw obywatelskich (wskazanego jako organ centralny) z pominięciem wewnętrznej procedury obowiązującej w danym zakładzie pracy.
Organ centralny i inne organy publiczne, które ustanowią zewnętrzne kanały zgłoszeniowe dotyczące naruszeń w dziedzinach należących do zakresu działania tych organów, po jedynie wstępnej weryfikacji mają przekazywać informacje o naruszeniu organom właściwym w celu podjęcia działań następczych.
To może oznaczać w praktyce brak możliwości przeprowadzenia przez pracodawcę wewnętrznego postępowania i ewentualnej naprawy sytuacji przed dotarciem informacji o zgłaszanym naruszeniu do takich organów jak np. prokuratura, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, urząd skarbowy, Państwowa Inspekcja Pracy. Biorąc pod uwagę zaproponowane brzmienie przepisów karnych w projekcie oraz brak decyzji o stworzeniu oddzielnego od RPO nowego organu/podmiotu oddelegowanego do obsługi zgłoszeń zewnętrznych i ich weryfikacji, należy jako wysokie ocenić ryzyko przeprowadzania kontroli służb publicznych w danej jednostce, w której zgłaszający nie zdecyduje się z jakichś powodów na użycie wewnętrznych kanałów lub postępowanie wewnętrzne nie zostanie przeprowadzone.
O czym warto pamiętać
! Projekt polskiej ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa rozszerza katalog sankcjonowanych naruszeń w porównaniu do tych, które znalazły się w dyrektywie unijnej o ochronie sygnalistów.
! Przesunięcie terminu na dostosowanie się do nowych regulacji na 17 grudnia 2023 r. dotyczy, w obecnym brzmieniu projektu ustawy, wyłącznie pracodawców z sektora prywatnego zatrudniających od 50 do 249 pracowników.
