Gdy śmieciowy bilans się nie spina, korekta budżetu nie wystarczy

Gminy, którym na koniec roku zabrakło pieniędzy na gospodarkę odpadami, powinny podjąć uchwały o dopłacie. Jeśli tego nie zrobią, mogą naruszyć przepisy o finansach publicznych

To konsekwencja wejścia w życie 23 września przepisów znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1648; dalej: u.c.p.g.). Umożliwia ona dopłacanie do systemu odpadowego ze środków własnych gminy w dwóch sytuacjach: gdy pieniądze z opłat nie wystarczają na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu lub gdy celem jest obniżenie opłat dla mieszkańców.

Wcześniej ustawa zakładała, że gmina może dotować system ze względów socjalnych, np. wspierając ubogich mieszkańców lub rodziny wielodzietne, a także zasilać system wpływami ze sprzedaży surowców wtórnych. Co do zasady gospodarka odpadami miała być jednak finansowana z opłat mieszkańców.

Mimo to niektóre gminy świadomie decydowały się na dopłaty lub były zmuszone dorzucić nieco pieniędzy do systemu odpadowego, bo wcześniej nieprawidłowo oszacowały koszty. - Nie musiały jednak podejmować w tej sprawie uchwał - mówi Mateusz Karciarz z Kancelarii Radców Prawnych Jerzmanowski i Wspólnicy w Poznaniu.

Gminy dokonywały korekt w uchwale budżetowej przy okazji innych zmian. Regionalne izby obrachunkowe nie kwestionowały natomiast gminnych budżetów, nawet jeśli system odpadowy się nie bilansował. Stosowały zaledwie miękkie środki, zwracając uwagę, że dobrze byłoby, aby wpływy z opłat i wydatki się spinały.

Teraz, na koniec roku, części gmin kończą się pieniądze na gospodarkę odpadami. Wiadomo, że z opłat wniesionych przez mieszkańców nie będą w stanie zapłacić wykonawcy usługi za listopad czy grudzień. Muszą wykorzystać na ten cel inne środki.

- Jeśli uchwała w sprawie dopłaty nie zostanie podjęta, gmina może się narazić na zarzuty naruszenia przepisów o finansach publicznych - uważa Mateusz Karciarz. Podkreśla, że środki na gospodarkę odpadową są gromadzone na odrębnym rachunku bankowym. - To sprawia, że od razu wiadomo, czy bilans się zgadza - zaznacza prawnik.

Maciej Kiełbus z Kancelarii Prawnej dr Krystian Ziemski & Partners uważa, że nie ma jasności co do tego, czy gmina powinna podjąć uchwałę o dopłacie, na przykład w sytuacji gdy dobrze skalkulowała koszty, ale nie wszyscy mieszkańcy wnieśli opłatę i powstała luka. - Takie subsydiowanie było uzasadnione przed wejściem w życie nowelizacji - zaznacza. Jednak, jak dodaje, podjęcie przez gminę uchwały o dopłacie będzie na pewno bezpieczniejszym rozwiązaniem, niż zaniechanie tego. Podkreśla przy tym, że nie wiadomo, czy uchwały powinny być podejmowane także w pozostałych przypadkach, gdy dopłacanie do systemu było uzasadnione przed wejściem w życie nowelizacji, czyli m.in. dopłat dla ubogich mieszkańców i zasilania systemu pieniędzmi pochodzącymi ze sprzedaży surowców wtórnych.

Krajowa Rada RIO zabrała głos

Jak powinna wyglądać uchwała o dopłacie do systemu gospodarki odpadami? Na kilka pytań gmin odpowiedziała właśnie Krajowa Rada RIO. Postanowienia o dopłacie nie powinny być zawierane w uchwale budżetowej, ale w odrębnej uchwale. Przyjęto też wstępnie, że uchwały podlegają nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych. Jednocześnie nie stanowią aktów prawa miejscowego. Według rady uchwała może zawierać zarówno ogólne postanowienia o pokryciu części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych, jak i może wskazywać konkretną kwotę dopłaty. - Za dopuszczalne, a w niektórych przypadkach nawet konieczne, uznać należy dokonanie zmiany tej uchwały w trakcie roku budżetowego - czytamy w komunikacie.

Prawnicy chwalą podejście Krajowej Rady RIO. - Podstawowe zastrzeżenia dotyczą ustawodawcy, który w fatalny sposób wprowadził przepis umożliwiający dopłatę do systemu gospodarki odpadami - mówi Mateusz Karciarz.

Michał Bursztynowicz, członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, podkreśla, że w nowelizacji ustawy czystościowej nie zawarto jakichkolwiek wytycznych co do treści uchwały rady gminy. - Ustawodawca w tym zakresie pozostawił całkowitą dowolność gminom, które, jak słusznie wskazuje Krajowa Rada RIO, mogą w istocie w tym zakresie podjąć uchwałę całkowicie ogólną, jak też uchwała ta może wskazywać konkretną kwotę dopłaty - podkreśla. Dodaje, że ustawodawca nie wprowadził też żadnych ograniczeń ani co do źródeł dopłaty, ani co do sytuacji gdy gmina będzie mogła wprowadzić dopłaty. Brakuje doprecyzowania warunków, na których można to robić. - Warto zauważyć, że ustawodawca nie wymaga w zasadzie żadnego uzasadnienia dla uchwały - mówi Michał Bursztynowicz.

Resort wyjaśnia i ostrzega

Ministerstwo Klimatu i Środowiska, które jest autorem zmian w u.c.p.g., odpowiedziało na wątpliwości Związku Miast Polskich, zastrzegając przy tym jednak, że treść pisma nie jest wiążącą interpretacją prawną, a oceny dokonają regionalne izby obrachunkowe.

Jak zauważa resort, „wydaje się zasadne”, iż stwierdzenie, że opłaty nie wystarczają na pokrycie kosztów systemu, jest możliwe dopiero po ich pobraniu. Zastrzega jednak, że nie można wykluczyć, iż takich informacji dostarczy analiza. Z kolei chęć zmniejszenia opłat raczej przemawia za tym, że taka uchwała będzie podejmowana na etapie decyzji o wysokości opłat. Może być jednak podjęta, by uniknąć podwyżki obowiązujących stawek - dodaje resort. Zwraca przy tym uwagę, że przy podejmowaniu uchwały w sprawie dopłaty rada gminy jest obowiązana uwzględnić, oprócz ustawy czystościowej, także przepisy o finansach publicznych. - Jednak interpretacja przepisów z tego zakresu nie należy do właściwości ministra klimatu i środowiska - podkreśla.

Kłopotliwe bilansowanie

Krajowa Rada RIO zaznacza we wspomnianym komunikacie, że system co do zasady powinien się bilansować. - Organ stanowiący uprawniony jest do podjęcia decyzji w sprawie dopłat do systemu wyłącznie w sytuacji wystąpienia przesłanek ustawowych - czytamy.

Te są jednak ogólnikowe - zwraca uwagę Maciej Kiełbus. - Uzasadnienie do projektu nowelizacji ustawy czystościowej wskazuje, że dopłaty mają być wyjątkiem. Ma się to nijak do przesłanek, które gminie bardzo łatwo jest wykazać - dodaje.

Na tę samą kwestię wskazuje Michał Bursztynowicz. - Odnośnie pierwszej przesłanki podjęcia uchwały - już dotychczas środki pozyskane z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi były niewystarczające na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu. Odnośnie drugiej przesłanki - zawsze można powołać się na chęć obniżenia opłat za gospodarowanie nimi - podkreśla. Dodaje przy tym, że choć autorzy nowelizacji wskazali, iż gminy będą mogły skorzystać z tego przepisu w sytuacjach nadzwyczajnych, np. w przypadku wzrostu cen za zagospodarowanie odpadów, to zastrzeżenie takie nie zostało już zawarte w ustawie.