W obowiązujących przepisach gubią się nie tylko inwestorzy, lecz także niektórzy urzędnicy. Pierwsi nie zawsze wiedzą, że na podstawie specustawy mogą skorzystać z uproszczonej procedury, i składają wnioski o pozwolenie, a drudzy zamiast odmawiać ich rozpatrzenia, automatycznie stosują procedurę fakultatywną. Autorką jest adwokat Aneta Fornalik Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych P.J. Sowisło & Topolewski S.K.A.
Zasadniczo do użytkowania obiektu wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu. Ta uproszczona procedura nie ma jednak zastosowania do wszystkich budowli. Zgodnie bowiem z art. 55 ust. 1 prawa budowlanego (dalej: p.b.) pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego wydawanego w formie decyzji jest konieczne, jeżeli:
1) na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do jednej ze wskazanych w ustawie kategorii (są to m.in. obiekty sportu i rekreacji, budynki kultury, nauki i oświaty, budynki służby zdrowia, budynki mieszkalne wielorodzinne, hotele, budynki biurowe, budynki handlu, gastronomii i usług, z pewnymi wyjątkami);
2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 p.b., tj. wówczas gdy mamy do czynienia z procedurą legalizacyjną;
3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Jednak ze względu na epidemię COVID-19 stosowanie niektórych przepisów p.b. zawieszono. I tak zgodnie z ust. 1 art. 31zy1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: specustawa covidowa): w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie stosuje się art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. Zasadniczo oznacza to, że obecnie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie do kategorii obiektów budowlanych wskazanych w przepisie art. 55 ust. 1 pkt 1 p.b. zastąpiono obowiązkiem zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jednocześnie ustawodawca postanowił, że „wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie specustawy covidowej, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy”. Zarazem w ust. 2 art. 31zy1 czytamy, że w przypadku wniosków, o których mowa w ust. 1, „termin do zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji liczy się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy”.
W efekcie już w dniu wejścia w życie pojawił się kłopot z ich stosowaniem. Bo tak naprawdę nadal nie wiadomo, do jakiej ustawy należy odnieść sformułowanie „niniejszej ustawy”. Mówiąc inaczej, nie jest pewne, czy ustawodawca miał na myśli specustawę covidową, czy może ustawę ją nowelizującą, która wprowadziła art. 31zy1. Przy czym przepisy pierwszego aktu obowiązują od 8 marca 2020 r., a drugiego dopiero od 18 kwietnia 2020 r.
Częściowe pozwolenia zawieszone
Wyłączenie stosowania przepisu art. 55 ust. 1 pkt 3 (w zw. z ust. 1b) p.b. powoduje, że nie jest możliwe uzyskanie tzw. częściowego pozwolenia na użytkowanie, jeżeli oddawane do użytkowania obiekty budowlane lub ich części mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Tryb zawiadomienia o zakończeniu budowy nie przewiduje bowiem uzyskania takiego pozwolenia.
Od kiedy zawiadomienie
Jeśli sformułowanie „niniejsza ustawa” odnosił się do specustawy covidowej w brzmieniu przyjętym przez parlament 8 marca 2020 r., to by oznaczało, że termin na zgłoszenie sprzeciwu przez organ mijał czasami nawet w dniu wejścia w życie nowelizacji wprowadzającej art. 31zy1, ewentualnie dwa dni później. W tym miejscu warto dodać, że prawo budowlane nie wskazuje, ile czasu na wydanie pozwolenia na użytkowanie ma nadzór budowlany. Stosuje się więc przepisy k.p.a. dotyczące wydawania decyzji, a te stanowią, że na wydanie decyzji powinno się czekać nie dłużej niż dwa miesiące. Dokonując jednakże celowościowej wykładni przepisów, należy przyjąć, że termin na zgłoszenie sprzeciwu trzeba było liczyć od 18 kwietnia 2020 r. – bo dopiero w tej dacie wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie był traktowany jako zawiadomienie o zakończeniu budowy. I choć mogłoby się wydawać, że problem z liczeniem terminów z uwagi na upływ czasu nie ma już znaczenia, to tak nie jest, gdyż część spraw z tego okresu może być przedmiotem postępowań sądowych.
Przykład 1
Wniosek o pozwolenie na użytkowanie, który złożono 1 marca 2020 r., nie został rozpoznany do 18 kwietnia 2020 r. W takiej sytuacji, jeżeli sformułowanie „niniejsza ustawa” odnosiłoby się do specustawy w brzmieniu z 8 marca, wówczas organ już 18 kwietnia 2020 r. – a więc w momencie wejścia art. 31zy1 – nie mógł wydać pozwolenia na użytkowanie, a jednocześnie nie miał możliwości zgłoszenia sprzeciwu z uwagi na upływ 14-dniowego terminu. Jednak taka interpretacja przepisów raczej nie jest uprawiona.
Przykład 2
Wniosek o pozwolenie na użytkowanie, który złożono 7 marca 2020 r., nie został rozpoznany do 18 kwietnia 2020 r. W takiej sytuacji urząd powinien potraktować wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu jako zawiadomienie o zakończeniu robót, co oznacza, że miał 14 dni – do 2 maja – na ewentualne zgłoszenie sprzeciwu.
Przykład 3
Inwestor chcąc rozpocząć użytkowanie nowo wzniesionego obiektu, 1 października 2021 r. zgłosił zakończenie budowy, skorzystał przy tym z art. 31zy1. Organ miał możliwość zgłoszenia sprzeciwu do 15 października 2021 r. Przy czym zmiana w stosowaniu przepisu art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. nie powoduje, że inwestor nie jest zobowiązany dopełnić jakichkolwiek formalności związanych z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego. Jeżeli nie ma bowiem podstaw do złożenia wniosku o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, konieczne jest przeprowadzenie procedury zgłoszenia zakończeniu budowy, co także wiąże się z obowiązkiem przedłożenia organu wielu dokumentów, szczegółowo wskazanych w p.b.
Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że wnioski o wydanie pozwolenia na użytkowanie złożone po 17 kwietnia 2020 r. także trzeba traktować jako zawiadomienie o zakończeniu budowy. Artykuł 31zy1 nie pozostawia tu wyboru co do trybu procedowania, przepis ten bowiem kategorycznie wskazuje na wyłączenie stosowania art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., a więc tych przepisów, które wprost wskazują na obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Oznacza to, że organ w praktyce nie może ani prowadzić postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie, ani wydać pozwolenia na użytkowanie.
Przykład 4
Do organu 30 września br. wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W tej sytuacji, ze względu na wciąż obowiązujące wyłączenie stosowania tych przepisów przez specustawę covidową, organ nie może rozpatrzyć wniosku. Powinien więc wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z podaniem podstawy prawnej, a jednocześnie może poinformować inwestora, co powinien zrobić, by ten mógł zgodnie z przepisami rozpocząć użytkowanie budowanego obiektu budowlanego. Przy czym nie będzie nagannym działanie polegające na tym, że organ nieformalnie, np. w rozmowie telefonicznej, zasugeruje inwestorowi wycofanie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie wieczyste i wskaże na konieczność złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Procedura legalizacyjna oraz fakultatywny tryb
Wejście w życie art. 31zy1 specustawy cowidowej nie oznacza jednak, że po 17 kwietnia 2020 r. organ wcale nie może rozpatrywać wniosków inwestorów i wydawać pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych. Przepis ten bowiem nie wyłącza stosowania w czasie pandemii art. 55 ust. 1 pkt 2 p.b., który odnosi się do obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w trybie legalizacyjnym. Podobnie rzecz ma się z art. 55 ust. 2 p.b., który stanowi, że „inwestor zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie” (tzw. tryb fakultatywny). Przy czym w tym drugim przypadku pojawia się pytanie o sens i logikę takiej wykładni przepisów, które z jednej strony uchylają obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a z drugiej pozostawiają fakultatywny tryb uzyskania takiej decyzji. Niemniej jednak jak wynika z pierwszych orzeczeń sądowych, organ, do którego inwestor obecnie skieruje wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie, nie może uznać z automatu, że należy zastosować tryb fakultatywny. Takie postępowanie byłoby bowiem próbą obejścia przepisów. Przekonał się o tym jeden z powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego, do którego 6 maja 2020 r. trafił wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Pomimo że dokument ten wpłynął już w czasie obowiązywania art. 31zy1, co uniemożliwiało stosowanie do niego procedury, o której mowa w art. 55 ust. 1 pkt 1 p.b., a także uznanie go z mocy prawa za zawiadomienie o zakończeniu budowy, PINB postanowił go rozpatrzeć z trybie fakultatywnym. W efekcie przedstawiciel organu przeprowadził obowiązkową kontrolę budowy, w trakcie której stwierdził niezgodność inwestycji z dokumentacją projektową. Wobec tego 30 września 2020 r. PINB odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie. Od tej decyzji odwołali się inwestorzy, którzy wskazali, że ich wniosek był procedowany w błędnym trybie i organ nie miał podstaw do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o jakiej mowa w art. 59a p.b. Opinię tę podzielił wojewódzki inspektorat nadzoru, który uchylił decyzję PINB. Organ odwoławczy, przywołując treść art. 31zy1 specustawy covidowej, przede wszystkim zauważył, że na mocy tej regulacji organy nadzoru budowlanego zostały zobowiązane do rozpoznania wniosków o pozwolenie na użytkowanie jako zawiadomień o zakończeniu budowy, przy czym takie działanie organów w świetle ww. przepisu miało dotyczyć tylko tych wniosków, które złożono przed 18 marca 2020 r. WINB uznał, że działanie organu I instancji polegające na przyjęciu, że podstawę prawną żądania inwestorów stanowi art. 55 ust. 2 p.b. (którego zastosowanie nie zostało wyłączone mocą specustawy covidowej) było nieprawidłowe. Taka podstawa procedowania wniosku – jak wskazał organ nadzorczy – nie wynikała z treści wniosku i kolejnych pism wnioskodawców. Organ odwoławczy uchylił w całości decyzję PINB w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Jednocześnie wskazał, że oddanie do użytkowania obiektu budowlanego może nastąpić wyłącznie po bezspornym uruchomieniu procedury z art. 55 ust. 2 lub skutecznym złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Decyzja wojewódzkiego inspektoratu nadzoru budowlanego trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący (inwestorzy) wnieśli o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, a jednocześnie chcieli, by sąd umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku z wykazaniem, że budynek został prawidłowo oddany do użytkowania w trybie zgłoszeniowym. W orzeczeniu wydanym 15 czerwca 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 589/21, wyrok nieprawomocny) sąd jednak stwierdził, że skarga jest niezasadna. Zaaprobował przy tym pogląd WINB, że możliwe jest wydanie pozwolenia na użytkowanie na podstawie przepisu art. 55 ust. 2 p.b. oraz że tego przepisu nie można zastosować z automatu, a więc zastosowanie procedury fakultatywnej musi mieć oparcie w materiale dowodowym. Ponadto WSA potwierdził, że chcąc skorzystać z dobrodziejstwa art. 31zy1, inwestorzy po 18 marca 2020 r. muszą złożyć zawiadomienie o zakończeniu budowy, a nie wniosek o pozwolenie na użytkowanie.
Konsekwencje wydania pozwolenia
Wydanie pozwolenia na użytkowanie wobec zawieszenia obecnie stosowania przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. będzie wadliwe. Pozwolenie na użytkowanie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego w toku postępowania odwoławczego bądź dalej sądowoadministracyjnego (choć procedura kontrolna nie jest powszechna wobec tego, że stroną postępowania jest jedynie inwestor zainteresowany przecież uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie). Gdyby natomiast taka decyzja stała się ostateczna, to należałoby rozważyć, czy pozwolenie na użytkowanie nie jest obarczone wadą opisaną w przepisie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa. Chodzi bowiem o sytuację, w której ustawodawca na podstawie przepisu art. 31zy1 specustawy covidowej wyłącza stosowanie przepisów do wydania pozwolenia na użytkowanie w odniesieniu do określonych podstaw jej wydania, a mimo to do wydania decyzji dochodzi.
Od 18 kwietnia 2020 r. dopuszczalne jest składanie jedynie zgłoszeń o zakończeniu budowy (w warunkach, o których mowa o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie – art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b.).
Podstawa prawna
ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 784)
ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1777)
ustawa z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 695)
