Znowelizowane przepisy ustawy o doręczeniach elektronicznych weszły w życie 5 października. Nie oznacza to jednak, że od tego momentu organy administracji publicznej, w tym samorządy, muszą mieć sprawny system umożliwiający otrzymywanie i wysyłanie korespondencji pomiędzy obywatelami a administracją publiczną drogą elektroniczną. Ten obowiązek ustawodawca postanowił bowiem wprowadzać etapowo. Jednocześnie należy pamiętać o innych zmianach, które (za sprawą nowelizacji ustawy o e-doręczeniach) zostały wprowadzone do kodeksu postępowania administracyjnego – trzeba je stosować co do zasady już od wtorku. Autorką jest Dr Karolina Rokicka-Murszewska radca prawny, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK w Toruniu.
Od kiedy i dla kogo nowe zasady
Ustawa o doręczeniach elektronicznych została wprowadzona, aby organom, sądom, pełnomocnikom, jak również zwykłym obywatelom ułatwić życie. Projektodawcy wskazywali w OSR, że „jednym z kierunków interwencji (…) jest zapewnienie dominującego udziału elektronicznego obiegu dokumentów w administracji i obrocie gospodarczym”. Czy tak rzeczywiście się stało? Tylko po części. Choć cel słuszny, wykonanie jak zwykle nieco kuleje. Zacznijmy jednak od tego, że ostatnie zmiany, wprowadzone przez art. 61 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2320;ost. zm. Dz.U z 2021 r. poz. 1598; dalej: u.d.e.), pociągają za sobą nowelizację ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1491; dalej: k.p.a). Nowe przepisy, które weszły w życie 5 października, wprowadzają generalną zasadę równoważności pism służących załatwianiu spraw bez względu na to, czy zostały sporządzone i utrwalone w postaci elektronicznej, czy na papierze, a także ustalają ujednolicone zasady komunikacji z organami administracji publicznej z wykorzystaniem spełniającej standard usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej [ramka].
Dwa kluczowe pojęcia
Publiczna usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego, o której jest mowa w art. 2 pkt 8 u.d.e., jest usługą określoną w art. 3 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylającego dyrektywę 1999/93/WE (Dz.Urz. UE L 257 z 28 sierpnia 2014 r., str. 73, dalej: rozporządzenie eIDAS), świadczoną przez operatora wyznaczonego. Natomiast w art. 3 pkt 36 rozporządzenia eIDAS wskazuje się na usługę „umożliwiającą przesłanie danych między stronami trzecimi drogą elektroniczną i zapewniającą dowody związane z posługiwaniem się przesyłanymi danymi, w tym dowód wysłania i otrzymania danych, oraz chroniącą przesyłane dane przed ryzykiem utraty, kradzieży, uszkodzenia lub jakiejkolwiek nieupoważnionej zmiany”.
Publiczna usługa hybrydowa, o której mowa w art. 2 pkt 7 u.d.e., oznacza usługę pocztową polegającą na przesyłaniu przesyłek pocztowych przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej, jeżeli na etapie przyjmowania, przemieszczania lub doręczania przekazu informacyjnego przyjmują one fizyczną formę przesyłki listowej, świadczoną przez operatora wyznaczonego, jeżeli nadawcą przesyłki listowej jest podmiot publiczny. W skrócie – organ nadaje przesyłkę, poczta drukuje i następnie nam doręcza.
Nie oznacza to jednak, że od wtorku wszystkie organy automatycznie mają mieć w pełni gotowy i sprawny system e-doręczeń. Ten ustawodawca nakazał wprowadzać etapowo. W art. 155 u.d.e. określił więc harmonogram przechodzenia podmiotów publicznych od doręczeń korespondencji z wykorzystaniem elektronicznej skrzynki podawczej podmiotu publicznego w ePUAP do doręczeń na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu publicznego wpisany do bazy adresów elektronicznych. Organy JST mają na to sporo czasu – zgodnie z art. 155 ust. 6 u.d.e. „jednostki samorządu terytorialnego i ich związki oraz związki metropolitalne oraz samorządowe zakłady budżetowe są obowiązane stosować przepisy ustawy w zakresie doręczania korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego od dnia 1 stycznia 2024 r., a w zakresie doręczania korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej od dnia 1 października 2029 r.”. Należy jednak zauważyć, że nie jest to jakaś szczególna sytuacja, ustawodawca bowiem wydłużył termin rozpoczęcia stosowania przepisów ustawy w zakresie doręczania korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej w przypadku wielu podmiotów. I tak:
► od 5 lipca 2022 r. nowe przepisy będą musiały stosować organy administracji rządowej oraz jednostki budżetowe obsługujące te organy, inne organy władzy publicznej, w tym organy kontroli państwowej i ochrony prawa, oraz jednostki budżetowe obsługujące te organy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Narodowy Fundusz Zdrowia;
► od 1 stycznia 2023 r. agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, państwowe fundusze celowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, uczelnie publiczne, Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne, państwowe i samorządowe instytucje kultury, inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych
► od 1 października 2029 r. sądy i trybunały, komornicy, prokuratura, organy ścigania i Służba Więzienna;
► od 1 stycznia 2025 r. wszystkie niewymienione podmioty publiczne.
Co więc od 5 października
Powyższe dookreślenia terminów dla poszczególnych typów podmiotów administrujących mają istotne znaczenie w kontekście zmian, które ustawodawca wprowadził do k.p.a. Dopiero bowiem od wskazanych wyżej dat każdy podmiot wymieniony w art. 155 u.d.e. będzie musiał być gotowy na pełne stosowanie zasad związanych z doręczeniami elektronicznymi. Co więc zmienia się w kodeksie postępowania administracyjnego od 5 października 2021 r.? Przede wszystkim zmienia się treść zasady pisemności, wyrażonej w art. 14 par. 1 k.p.a., zgodnie z którą „sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego (…)”. Jak wskazują projektodawcy w uzasadnieniu do projektu u.d.e., to określenie było dość nieprecyzyjne – sformułowanie „forma pisemna” dotyczy sposobu wyrażenia treści (w formie pisemnej, tj. za pomocą znaków pisma), a „forma dokumentu elektronicznego” – sposobu utrwalenia treści. W związku z tym 5 października 2021 r. został uchylony par. 1, zaczęły natomiast obowiązywać nowe regulacje – par. 1a –1d. I tak zgodnie z art. 14 par. 1a k.p.a. sprawy będą nie tylko „załatwiane” (co dotyczy stricte ostatniej fazy postępowania, czyli wydania decyzji – por. art. 104 par. 1 k.p.a.: „Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji…”), ale i „prowadzone” na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Jeśli pismo jest utrwalone w postaci papierowej – opatruje się je podpisem własnoręcznym, jeśli w elektronicznej – kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Również pisma kierowane do organów administracji publicznej mogą być sporządzane na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej (art. 14 par. 1d k.p.a.). Natomiast art. 14 par. 1b k.p.a. tworzy podstawy prawne dla automatycznego załatwiania spraw, dzięki wykorzystaniu nowych narzędzi wprowadzonych rozporządzeniem eIDAS. „Wykorzystanie pieczęci elektronicznej do opatrywania nią pism generowanych automatycznie pozwoli nie tylko na automatyczne wydawanie zaświadczeń i potwierdzeń czynności realizowanych w ramach usług online, lecz również zabezpieczy organy przed błędami ludzkimi, w przypadku gdyby kwalifikowana pieczęć elektroniczna organu mogła być składana przez osobę reprezentującą ten organ” (zob. uzasadnienie do projektu u.d.e., s. 90). Uzupełnieniem dla art. 14 par. 1b jest par. 1c, który dopuszcza możliwość załatwiania spraw z wykorzystaniem usług online udostępnianych przez organy administracji publicznej i wykorzystujących jedynie identyfikację elektroniczną.
Konsekwencją modyfikacji zasadniczego kształtu art. 14 k.p.a. są zmiany w pełnomocnictwach (art. 33 k.p.a.), terminach (art. 35, art. 57 k.p.a.) czy sposobach składania podań (art. 63 k.p.a.). Bez wątpienia największa rewolucja dotyczy jednak doręczeń. Od 5 października 2021 r. organ administracji publicznej zgodnie z treścią art. 39 par. 1 k.p.a. doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 u.d.e. Doręczenie to staje się więc priorytetowe w stosunku do doręczenia papierowego. Dopiero w dalszej kolejności, w przypadku braku możności doręczenia elektronicznego, organ będzie doręczał pisma za pokwitowaniem przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej albo przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 par. 2 k.p.a.). Publiczna usługa hybrydowa sprowadza się do wydrukowania dokumentu elektronicznego i jego doręczenia w tradycyjnej papierowej postaci przez operatora wyznaczonego. Jeśli i ten sposób zawiedzie, organ będzie doręczał pisma przesyłką rejestrowaną albo przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 par. 3 k.p.a.).
Warto zwrócić uwagę na nieścisłość regulacji i kaskadowości doręczenia. Dwa razy (i przy doręczeniu za pokwitowaniem przy wykorzystaniu publicznej usługi hybrydowej, i przy przesyłce rejestrowanej) pojawia się bowiem możliwość doręczenia za pośrednictwem pracownika lub innych upoważnionych osób lub organów. Użycie alternatywy rozłącznej (spójnik „albo”) w art. 39 par. 2 oraz par. 3 oznacza, że właściwie po nieudanej próbie doręczenia elektronicznego organ będzie mógł „pójść na skróty” i doręczyć pismo przez pracownika, nie podejmując próby doręczenia przez publiczną usługę hybrydową, czy – tym bardziej – przesyłkę rejestrowaną. Wyboru sposobu doręczenia dokona więc organ administracji publicznej.
ePUAP docelowo zniknie
Zamieszanie z doręczeniami elektronicznymi na pewno nie zakończyło się wraz z wejściem w życie u.d.e. To dopiero początek rewolucji, jaka nas czeka w związku z doręczeniami elektronicznymi. Należy ubolewać przy tym, że zamiast wykorzystać i usprawniać istniejącą infrastrukturę (ePUAP), ustawodawca postawił na całkowicie nowe rozwiązania. Jak wiadomo z ePUAPem zawsze bywały problemy, ale trudno uwierzyć, że takowych nie będzie w związku z wdrożeniem rozwiązań ustalonych w u.d.e. Zgodnie z art. 148 ust. 1 u.d.e. z rozwiązań Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (polegających na tym, że użytkownik ma prawo dostępu do konta lub elektronicznej skrzynki podawczej w sposób umożliwiający ich przeglądanie, kopiowanie i usuwanie) można korzystać do 30 września 2029 r. Po tej dacie minister właściwy do spraw informatyzacji usunie z ePUAP konta użytkownika i elektroniczne skrzynki podawcze wraz z ich zawartością (art. 148 ust. 2 u.d.e.).
W kontekście ePUAP należy wskazać jeszcze na ograniczoną czasowo możliwość nadawania korespondencji przez osobę fizyczną lub podmiot niebędący podmiotem publicznym, które użytkują konta w ePUAP. Tego rodzaju doręczenie do podmiotu publicznego posiadającego elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP, w ramach usługi udostępnianej w ePUAP, będzie równoważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego, do czasu zaistnienia obowiązku stosowania u.d.e., o którym mowa w art. 155 u.d.e., przez dany podmiot publiczny. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego odesłanie do art. 155 u.d.e. oznacza jednak konieczność rozstrzygnięcia, czy „obowiązek stosowania” u.d.e., o którym mowa w art. 147 ust. 2 u.d.e., zaistnieje od d1 stycznia 2024 r., czy też od 1 października 2029 r. Wykładnia systemowa przepisów art. 147 ust. 2 oraz art. 155 pkt 6 u.d.e. zdaje się wskazywać na datę wcześniejszą, tj. 1 stycznia 2024 r., a to z uwagi na zrównanie w skutkach prawnych doręczenia przez ePUAP właśnie z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego, którą jednostki samorządu terytorialnego mają zacząć stosować od 1 stycznia 2024 r. W stosunku do innych podmiotów, wskazanych w art. 155 u.d.e., nie ma tego problemu, bo data określona w przepisach jest jedna.
Przepis przejściowy
Zgodnie z art. 158 ust. 1 u.d.e od dnia wejścia w życie tej ustawy do dnia poprzedzającego dzień zaistnienia obowiązku jej stosowania, o którym mowa w art. 155 u.d.e (czyli jak zostało ustalone w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego – 31 grudnia 2023 r.), do doręczania przez podmioty publiczne w rozumieniu ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 670) do podmiotów niebędących podmiotami publicznymi, dokonywanego w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, stosuje się art. 39, art. 391, art. 40 par. 4 oraz art. 46 par. 4–9 k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym oraz art. 144a i art. 152a ordynacji podatkowej w brzmieniu dotychczasowym. Wyłączenie stosowania tego przepisu przejściowego nastąpi jedynie w sytuacji, w której podmiot publiczny posiada już adres do doręczeń elektronicznych i ma możliwość korzystania z publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz publicznej usługi hybrydowej. Daje to organom, także JST, pewną elastyczność we wdrażaniu nowego systemu doręczeń.
