Realizacja prywatnych projektów budowlanych, a szczególnie chodzi o tzw. mieszkaniówkę, najczęściej oznacza, że tzw. inwestor niedrogowy musi uzyskać zgodę od zarządcy drogi (np. gminy) na wjazd na nią pojazdów zaopatrzeniowych, których ciężar najczęściej przekracza dopuszczony tonaż. Zaś urząd, gdy trafi do niego wniosek inwestora w tej sprawie, nie ma wyjścia, powinien co do zasady wyrazić zgodę, a jednocześnie zadbać o to, by to inwestor poniósł ewentualne koszty naprawy. Przy czym nie może nakazywać inwestorom wniesienia bezzwrotnej opłaty za udostępnienie drogi na przejazd ponadnormatywnych ciężarówek bez względu na to, czy przyczynili się oni do uszkodzenia drogi czy nie. Takie działanie jest bowiem proszeniem się o kłopoty. Zacznijmy jednak od początku.
Obowiązki
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz 1372; dalej: u.s.g.) zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi są co do zasady finansowane z budżetów gmin. Z tym zastrzeżeniem, że zgodnie z ustawą z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 688; dalej: u.f.i.l.) budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona dróg publicznych mogą być realizowane przy udziale środków rzeczowych i pieniężnych świadczonych przez osoby fizyczne i osoby prawne, krajowe i zagraniczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 3 ust. 2 u.f.i.l.), w tym w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (art. 3 ust. 5 u.f.i.l.). W art. 7 ust. 1 czytamy zaś, że źródłem finansowania dróg publicznych są również środki finansowe określone m.in. przepisami o drogach publicznych. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376; ost.zm. poz. 1595; dalej: u.d.p.) zarządcą dróg gminnych jest organ gminy, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Mówiąc krócej, zarządcą drogi gminnej co do zasady jest więc wójt, burmistrz albo prezydent miasta i to do niego należy m.in. opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich, jak również pełnienie funkcji inwestora. Przy czym należy pamiętać o szczegółowym rozwiązaniu w tym zakresie, jakie przewiduje art. 16 u.d.p. Otóż w ust. 1 stanowi on, że „budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia”. Z kolei w ust. 2 tej samej regulacji czytamy, że „Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej”. Zacytowany przepis więc wskazuje, że zobowiąznie inwestora do naprawy czy modernizacji drogi nie wynika bezpośrednio z przepisów prawa, lecz z umowy, jaką zarządca drogi musi podpisać z danym podmiotem. Jednocześnie w miarę jednolite orzecznictwo (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1227/12, z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 2573/15, i z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 614/16) wskazuje, że na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.p. podmiot wznoszący np. budynek mieszkalny wykonuje roboty związane z naprawą, przebudową lub remontem drogi na swój koszt. Należy także zauważyć, że powyższe nie jest jeszcze równoznaczne z przyjęciem stanowiska, że wykonanie ciążącego na podmiocie realizującym inwestycję niedrogową obowiązku budowy (przebudowy) zniszczonej drogi może być wymuszone na drodze sądowej albo poprzez zobowiązanie inwestora do złożenia stosownego oświadczenia woli. Reasumując, gmina ma ustawowy obowiązek zadbać o to, by to inwestor pokrył koszty naprawy czy modernizacji drogi, którą zniszczył, a zarazem szczegółowe warunki tego typu prac musi określić w umowie ze stroną.
Modele współpracy
Postanowienia umów określających obowiązek naprawy drogi w przypadku jej uszkodzenia, zniszczenia lub innych działań albo zaniechań inwestora, które doprowadzą do utraty jej właściwości, w skali kraju bardzo się różnią. Można jednak wskazać na co najmniej trzy modele postępowania w tym zakresie gmin (zarządców dróg), które mają wpływ na wzory umów, jakie są przedkładane do podpisania inwestorom.
  • Wariant liberalny. Polega on na tym, że strony dokonują inwentaryzacji technicznej stanu drogi przed rozpoczęciem inwestycji niedrogowej, a po jej zakończeniu – a w zasadzie po zakończonym ruchu pojazdów o tonażu przewyższającym klasę danej drogi – dokonują inwentaryzacji w celu ustalenia zakresu ewentualnych napraw. W tym wariancie użytkownik zobowiązuje się do napraw, ale bez żadnego dodatkowego zabezpieczenia, co generuje potencjalne ryzyko sporu sądowego co do zakresu napraw i ich wartości.
  • Wariant standardowy.Strony w tym modelu dokonują inwentaryzacji technicznej stanu drogi przed rozpoczęciem inwestycji niedrogowej, a po jej zakończeniu (zakończony ruch pojazdów o tonażu przewyższającym klasę danej drogi) dokonują inwentaryzacji w celu ustalenia zakresu ewentualnych napraw. W tym wariancie użytkownik zobowiązuje się do napraw, wnosząc odpowiednie zabezpieczenie na ten cel w formie: gwarancji ubezpieczeniowej/bankowej lub weksla własnego in blanco, lub kaucji pieniężnej. W takim przypadku gmina (zarządca drogi) jest zabezpieczona (do wysokości wniesionego zabezpieczenia) w zakresie ryzyk związanych z uszkodzeniem drogi w ramach inwestycji niedrogowej i w sposób stosunkowo łatwy jest w stanie wyegzekwować jej naprawę lub posiada realną możliwość kompensacji roszczeń z wniesionymi zabezpieczeniami. Taki model współpracy jest najbardziej upowszechniony, gdyż nie powoduje dodatkowego ryzyka prawnego zarówno po stronie inwestora, jak i po stronie gminy (zarządcy drogi).
  • Wariant konserwatywny.Strony dokonują inwentaryzacji technicznej stanu drogi przed rozpoczęciem inwestycji niedrogowej, a po zakończeniu (po zakończonym ruchu pojazdów o tonażu przewyższającym klasę danej drogi) dokonują inwentaryzacji w celu ustalenia zakresu ewentualnych napraw. W tym modelu użytkownik zobowiązuje się do napraw i dodatkowo wnosi opłatę określoną umową (bezzwrotną) na poczet potencjalnych przyszłych zniszczeń. Zaś gmina (zarządca drogi) jest zabezpieczona (do wysokości wniesionej opłaty w zakresie ryzyk związanych z uszkodzeniem drogi w ramach inwestycji niedrogowej). Niestety jest to model najbardziej kontrowersyjny, ponieważ zakłada odpowiedzialność bezwarunkową po stronie inwestora – niezależnie od tego, czy przedmiotowa droga zostanie uszkodzona lub też nie. Wariant ten zakłada płatność „z góry” tytułem uszkodzeń, jednocześnie nie zabezpiecza interesów JST w sposób odpowiedni, albowiem nie pozwala na realną egzekucję rzeczywistych szkód, która w takim przypadku jest ograniczona do kwoty już wniesionej opłaty, a jej dalszy – większy zakres – w większości przypadków może skutkować koniecznością wszczęcia procesu cywilnego.
Konsekwecje
Wariant konserwatywny naraża JST na odpowiedzialność z tytułu finansów publicznych, ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują żadnej płatności z góry tytułem uszkodzeń drogi, jej przebudowy czy też budowy. Artykuł 16 u.d.p. bowiem w sposób wyraźny wskazuje, że do inwestycji w tym zakresie zobowiązany jest inwestor i nie można w wykonaniu tego zobowiązania systemowo doprowadzać do sytuacji, w której inwestor w istocie zwalnia się poprzez uiszczenie opłaty z takiego obowiązku. To nie na zarządcy bowiem potem ciąży naprawa takiej drogi, ale na inwestorze. Gmina zgodnie z regułami ogólnymi ustaw samorządowych – działająca jedynie w granicach tego, co dozwolone – powinna zapewnić możliwość egzekucji ww. obowiązku inwestora, zamiast pobierać niewystępujące w u.d.p. opłaty, które następnie stają się w istocie dochodem gminy nieprzewidzianym w żadnym przepisie ustawowym.
Wydając inwestorowi zgodę na poruszanie się po gminnych drogach ponadtonażowymi pojazdami, samorząd powinien podpisać umowę, która dokładnie określi warunki ewentualnych napraw. Samo oświadczenie woli przedsiębiorcy, w którym zobowiąże się do naprawienia szkody, jest niewystarczające.
Wreszcie JST, narzucając inwestorowi ten wariant, naraża się na odpowiedzialność z tytułu przepisów dotyczących nadużywania pozycji dominującej na rynku udostępniania dróg lokalnych. Niewątpliwie bowiem zarządca drogi (np. gmina) w relacji umownej wynikającej z art. 16 u.d.p. posiada pozycję dominującą – jako organ udostępniający drogę i wyrażający zgodę na jej ponadnormatywne używanie. Dodajmy, że charakterystyczne dla pozycji dominującej jest to, że stwarza ona przedsiębiorcy możliwość działania w sposób niezależny od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Tym samym przedsiębiorca (tutaj gmina) zyskuje możliwość zapobiegania skutecznej konkurencji na rynku właściwym. A zatem zakaz nadużywania przez silniejszych uczestników rynku posiadanej przez nich pozycji – rozumiany jako zakaz eksploatowania rynku przez przedsiębiorcę (tutaj gminę) ze szkodą dla innych jego uczestników (konsumentów, kontrahentów czy konkurentów) – doskonale koresponduje z celem ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 275; dalej: ustawa antymonopolowa). Ponadto warto zauważyć, że polska ustawa antymonopolowa ustanawia szczególne domniemanie, pomocne przy określaniu pozycji przedsiębiorcy na rynku właściwym. Otóż pozwala ono traktować jako dominanta przedsiębiorcę, którego udział w rynku właściwym przekracza 40 proc. Niewątpliwie gmina zarządzająca na swoim terenie 100 proc. dróg danej kategorii jest w tym zakresie dominantem. W związku z czym stosując opisany model, stosunkowo łatwo będzie można postawić gminie (zarządcy drogi) zarzut naruszenia przepisów antymonopolowych poprzez narzucanie uciążliwych warunków umów. Skutkiem tego mogą być sankcje dwojakiego rodzaju. Po pierwsze nieważność całej umowy albo tylko jej części w zakresie narzucenia przedsiębiorcy uciążliwych warunków. Po drugie kary pieniężne – w zależności od rodzaju naruszenia ustawa antymonopolowa przewiduje kilka odmiennych typów kar pieniężnych. Dodajmy, że za najbardziej typowe naruszenie ustawy w postaci (choćby nieumyślnego) przekroczenia zakazu praktyk ograniczających konkurencję kara pieniężna może być wymierzona w wysokości nie większej niż 10 proc. (maksymalny pułap kary) przychodu osiągniętego przez przedsiębiorcę (tutaj gminę) w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary.
Podsumowanie
Model konserwatywny – zakładający np. płatność z góry tytułem potencjalnej szkody z powodu dopuszczenia do poruszania się po drodze ponadnormatywnych pojazdów – posiada tak szeroką gamę potencjalnych ryzyk i naruszeń prawa, że absolutnie nie powinien być stosowany w relacji gmina–podmiot realizujący inwestycję niedrogową. W tym zakresie odpowiednim jest wariant standardowy, który we właściwy sposób rozkłada ryzyko po obu stronach umowy, zabezpieczając także gminę i jednocześnie pozwalając jej realnie egzekwować obowiązek inwestora inwestycji niedrogowej do naprawy/przebudowy czy budowy drogi wskutek realizacji inwestycji niedrogowej na podstawie zawartej umowy – zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p.